郑风田一号文件如何助推农村发展活力？

 

郑风田：一号文件如何助推农村发展活力？

 

近日中共中央国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》的文件正式颁发，这是党中央连续发布的第十个指导“三农”工作的“一号文件”。文件共七大部分，包括：建立重要农产品供给保障机制，努力夯实现代农业物质基础；健全农业支持保护制度，不断加大强农惠农富农政策力度；创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度；构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体；改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利；改进农村公共服务机制，积极推进城乡公共资源均衡配置；完善乡村治理机制，切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设。与过去一号文件相比，除了从资金、技术、物资装备等方面继续加大对农民的支持力度外，今年一号文件明确提出“保供增收惠民生、改革创新添活力”的目标，更强调要在创新经营农业体系方面下功夫，激活农村和农民自身的活力，保持农村有持续稳定的发展前景。围绕增强农村活力，一号文件提出了一系列新观点、新政策、新举措，具体如下：

　　

如何让种粮农民不吃亏？

要加大补贴，增加农民种粮收益，使农民获得合理利润，保证国家粮食安全。

2013年我国粮食生产实现“九连增”，农民增收实现“九连快”。但是，粮食产需缺口仍然逐年扩大，粮食进口量创历史最高。据国务院发展研究中心副主任韩俊表示，中国粮食供求总量趋紧，粮食自给率跌破90%，去年进口的谷物7700多万吨，可养活1.9亿人。中农办主任陈锡文也认为，“过去十年，在粮食总产量持续增长的背后，是更快的消费增长，甚至某些产品的供给赶不上社会需求的增长”。今后到2020年，被普遍认为是城镇化加速发展期，食品需求还会更大。

近年来我国农民种粮的生产成本快速增长、农资价格不断攀升，种粮比较效益逐年下降。随着我国工业化、城镇化的快速推进，农业将呈现高成本、高风险、资源环境紧约束等问题。如何保护种粮农民的积极性？答案是要多角度增加对农业农民的支持，加大各渠道农业投入，增强农民种粮的积极性，以此保证国家的粮食安全。

   而在这些政策措施中，增加补贴要放在首位。因为在粮价不能快速上涨的情况下，增加补贴可以减少农民的机会成本损失。未来的补贴方向是：国家要完善主产区利益补偿、耕地保护补偿 ，加快让农业获得合理利润、让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。

还可以通过推进农村金融制度的完善，加大商业性金融支农力度，让农民获得金融支持。通过健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴力度，降低农民的生产风险。通过发展多种模式的农业科技服务，为农民种粮提供强大的科技支持。

 

如何解决未来谁来种地问题？

要着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，以此激发农业农村的内在活力，要对工商资本进入农业进行严格的准入与监管。

近年来我国面临的一个突出问题是未来谁来种地问题，它涉及到我国农业经营主体稳定性和持续性问题。目前我国进城务工人员超过2.4亿，农村“谁来种地”、“谁来养猪”已成为绕不过的严峻问题。据对新生代农民工的调查，他们中的绝大多数都不愿意再返乡务农。我国是一个有13亿人口需要养活的大国，粮食安全一直是压倒一切的“三农”政策底线。设想二十年之后，目前在我国粮食生产第一线的农民随着年龄变老干不动农活时，他们的子女又不愿意返乡务农，我国的粮食安全将各以为继？城市居民消费的肉、蛋、奶又将来自何方？ 如何采取有效措施使部分青年人愿意务农，培养和稳定现代农业生产队伍确是我国当务之急。

为了破解此难题，此次一号文件提出，要对农业经营机制进行改革创新，在家庭承包经营的基础上，培育新型经营主体，发展种粮大户、家庭农场、养殖大户、专业合作社、农村社会化服务体系，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，以此满足我国现实发展的需要。

虽然从世界发展经验来看,家庭是农业经营最有效的主体之一，但我国目前家庭经营规模过于细小,成本高、风险高。只有把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，形成有活力的农业经营体制，也是走中国特色农业现代化道路必须要解决好的一个根本性问题。

在培育新型农业经营主体时不能损害小农利益，尤其要禁止大资本、大企业长时间、大面积租种农民土地。鼓励工商资本下乡，是要让它带动农民发展现代农业，而不是代替农民种地，对农民要有带动效应而不是挤出效应。今年的中央一号文件对工商资本进入农业既有所鼓励又有所限制， 探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。标准当然是坚持农地农用，以确保国家粮食安全。

工商资本下乡可以盘活原来分散低效率的农业，满足工业化、城市化的需求，也是一场革命。只不过这场革命一定要给离开土地的农民充足的补偿，另外还应该让离开土地的农民有工作与社会保障。农民变成城市新移民，农村由于资本的介入也可以成为工业化的一部分，摆脱传统的落后与手工劳动，单位劳动生产率因此而有了质的飞跃。

早几年，有很多城市工商企业去农村发展，钻政策的空子搞房地产开发建设，比如建别墅、高尔夫球场等。如果城市工商资本长时间大规模地直接参与农业经营，占用更多的农地而又都不种粮，在某种程度上将影响国家的粮食安全政策。韩国也是允许工商资本下乡的，他们有一个严格的规定，既在允许他们购买农村耕地时规定必须要从事农产品的生产经营，不能用来干别的。所以过去我国曾出现资本下乡出现挂羊头卖狗肉的现象，应该通过政策的规定进行约束。 过去的乱象完全是缺乏相应的法律制度约束造成的。如果完善相应的制度规定，以后这种乱象就不会再出现了。

我国企业不应该仅仅把眼光局限在国内，更应该放眼国际。国外的机会其实更多，包括日本、美国人、荷兰的企业家都在这么做，他们到巴西、澳大利亚等国圈地种粮，效果很好，甚至美国人的地也是可以出卖的，笔者就刚到不少加拿大人到美国买地搞种植。所以未来我国的企业家也可以走出国门，充分利用国际资源来保证我国的原材料供给，为国内提供更多的优质农产品。　　

 

如何增强农民财产权益？

用5年时间健全土地确权登记制度，保障农民权益不受侵害，以产权改革激发农村活力

建立新的农业生产经营主体不能单兵突进，必须与农村产权改革结合起来。农村产权制度改革是激发农业农村发展活力的内在要求，今年的一号文件提出要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题；建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。

产权制度的界定与完善为盘活农村沉睡资产奠定的基础，也引起不少联想，比如是否由此可以撬动农村沉睡的40万亿资产等。农村的宅基地与承包地等沉睡资本究竟有多少？按照全国工商联副主席、民生银行董事长董文标的估计是40万亿，而按照重庆市长黄奇帆的估计，仅中国农民宅基地价值估算就是20万亿，他认为中国9亿农民的2亿多亩宅基地按使用权价值计算形成资产，农民就将增加20多万亿元的财产，整个中国的实体经济也会自然增加20多万亿的总量。

由于各种政策限制，导致我国农民的这部分资产产权不清，难以进入流通和周转。到2011年，我国农民收入来源构成中，财产性收入只有229元，所占比重不足3.3%，农村资产财产功能远未有效发挥。大量农民资产长期低效运行，并没有为农民增收发挥有效作用。所以必须通过明晰产权才能为农民创造更多的财产收益，只有让这些资产确权颁证，才能为未来盘活这块资产奠定基础。 用好用活这些资产和资源， 既是发展农业农村经济的需要，也是保护农民和农村集体财产权利的要求。

农民最大的财产是土地，但是在城镇化土地增值收益中，农民分享比例很低，农村征地问题引发矛盾不断。据国务院发展研究中心副主任韩俊提供的数据，对全国2749个村庄的调查数据显示，约40%的村民上访反映的是土地征收征用问题，承包地流转占26%，合计65.4%;东部地区的土地问题矛盾比较突出，因土地征收征用上访的占48.1%，因承包地流转上访的占25.6%，合计73.7%。针对这些问题，此次一号文件提出补偿金不落实的不得征地的规定，通过完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为等保护农民的财产收益， 提高农民在土地增值收益中的分配比例。

土地确权登记制度在具体实施过程中成本高昂。从农民的角度看，土地使用权登记时登记权人必须支付一定的登记费并因配合地籍调查而要付出一定的时间成本，而预期带来的收益不大，故参与的积极性不太高。我国农地确权登记工作其实从2008年已开始启动，这次又专门在一号文件中提出用5年限期，可见实际工作推进的难度不小。

确权登记是一个非常麻烦的工作，需要耗费大量的财力、人力和物力，经费问题，权限划分问题，历史遗留问题等都会遇到。在土地登记制度推行的初始阶段，中央政府与地方政府应负责全部登记成本。只有当农民切实感受到登记给他们带来的收益后，登记制度的实行才能进入到一个良性循环的阶段，从而实现既定的政策目标。

在农地制度改革中，关键是不断扩大和积极保护农民的土地权利。建立农村产权交易市场，可启动农村沉睡资本，也可实现城市资金流向农村。城乡差距、工农差距一直未能缩小的主要原因是信贷的不平衡。值得欣慰的是，我国各地已根据本地的实际情况开展了各种各样的试点，我国改革开放30年之所以能够取得这么大的进步，一个主要的原因是允许各地根据自己的实际情况展开有针对性的改革试验，然后在全国慢慢铺开。　　 

 

如何把农民组织起来？

要进一步提高我国农民的组织化程度，从农民专业合作到农民合作社，提高合作社的引领带动能力和市场竞争能力。

单个的农民难以抵抗市场风险，小生产大市场的矛盾容易带来农产品价格的大起大落，农民必须联合起来。此次一号文件不再仅仅提农民专业合作社，首次在一号文件中提出农民合作社，意义重大。因为农民专业合作社只为某一个专业、品种为基础，农民专业合作社必须向综合发展，形成综合农协，才能满足时代需要。现实背景也决定农民专业合作社必须联合，包括产供销一体化，都需要综合合作。农民合作社还社区合作社、股份合作。农民合作社要形成多元化、多层次、多形式的合作体系，还要推动合作社与龙头企业对接，与城市超市对接。

此次的一号文件也在提倡大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，要加大力度促进农民经济组织发展，并促进农民经济组织有效组织农业分工，使农户分享更多农业分工和专业化经济收益。通过完善合作化相关的法律法规， 实施税收优惠、资金融通等优惠政策，加强培养农民的互助意识和合作精神，来充分吸收农村能人、技术精英与大学生进入农民合作社。

 

如何为农民提供生产经营服务？

构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系，为农民提供全方位、低成本、便利高的服务。

在未来相当长的一段时间内，我国的农户还是土地承包经营主体，如何构建农业社会化服务新机制，需要培育发展多元的服务主体，充分发挥农民群众的积极性、创造性，激发农业经营主体活力、激励农民生产经营热情。要厘清社会服务体系主体分工，国家主要进行公益性投资，政府在农业社会化服务体系中扮演参与者和协调者的角色，政府提供农业社会化服务的工作重点应当是增加综合性服务的供给，提高服务质量。用成本的降低和质量的提高来吸引专业化组织购买城市专业化服务，形成城市服务商和专业化组织的主动对接。

 

如何实现农民与消费者双赢？

让百姓吃得健康安全，必须对食品生产进行全程监管，让各个主体负起责任，加强对农民的科普教育。

“当前人民的突出愿望便是食品安全”这是李克强副总理在国务院食品安全委员会第五次全体会议上重点强调的，“柴米油盐的安全就是人民的突出愿望”。我国有十三亿人口，如何让百姓吃饱往往遮挡了许多食品安全问题的严重性。其实百姓的需求都是向上走的，近十多年来，全国百姓的最大需求是如何能够吃到安全放心的食物，而各种反复出现的恶性食品安全事件已让从消费者成了惊弓之鸟。如何在保证“吃饱”的基础上，让百姓能够“吃好”，是目前我国农业面临的最大挑战。只有生产出安全的食品，才能让消费者与农民实现共赢。

相比前几年，我国目前食品安全主要问题集中在源头。如果源头污染治理不了，以后的环节再安全也无能为力。如何对养殖业的抗生素滥用、蔬菜水果业的农药残留超标等进行治理，需要对农业投入品的使用进行监管,还要加强对农民的科普教育。因为个别农户用药不合理问题,更多情况下还是缺乏科学常识。　

一号文件强调要改革和健全食品安全监管体制，加强综合协调联动，落实从田头到餐桌的全程监管责任，健全农产品质量安全和食品安全追溯体系。强化农业生产过程环境监测，严格农业投入品生产经营使用管理，积极开展农业面源污染和畜禽养殖污染防治。支持农产品批发市场食品安全检测室(站)建设，补助检验检测费用。健全基层食品安全工作体系，加大监管机构建设投入，全面提升监管能力和水平。

 

一号文件通过上述六个角度的精心布局，为农村发展活力的提升奠定基础，也为农民的利益保驾护航。