“公益诉讼”的春天即将来到

今年最高人民法院和最高人民检察院的两会报告备受关注，过去十年两高报告的反对票一直居高不下，今年却创下了最低的纪录，可见两大司法机构共同发力，新一轮司法改革的号角已然吹响了。两高报告在列举打击贪腐、纠正冤假错案、海外追逃追赃、查办”提钱出狱”等成绩时，特别提到了在环境民事公益诉讼方面取得的成果，将“公益诉讼”摆在了醒目位置。广东省人民检察院检察长郑红还建议最高检优先把广东列为开展公益诉讼的试点。“公益诉讼”频受关注，那么你对“公益诉讼”知多少呢？我们且来简单地了解一下它的庐山真面目。

公益诉讼知多少

公益诉讼，是指普通公民、团体或国家机关为保护国家利益、社会公共利益和不特定多数人的集合利益而提起的诉讼。是相对于私益诉讼（一般诉讼）而言的，一字之差，却大不相同。

“私益”诉讼，其实是通常理解的民事和刑事诉讼。主要是维护个人的利益，指公民、法人、组织认为自己的合法权益受到侵害或与他人发生争议时，向法院提起诉讼，目的是为了维护自身的合法权益。私益诉讼的提出是在违法行为已经造成了现实的损害的情况之下，私益起诉的主体必须是和案件本身有直接利害关系的公民、法人或组织。

公益诉讼则是为“公共利益”而战，目的是为了社会成员的公众利益，尤其是维护不特定弱势人群的利益。如因海上石油泄漏造成环境污染渔民经济损失，向事故责任方大型国企或外企追偿等。公益诉讼提出的前提可以是违法行为已造成现实损害，也可以是尚未造成现实损害，但有发生的可能性。如奶粉中含有三聚氰胺，短时间内对人体并无影响，但摄入的时间长和份量增加，就会造成“大头娃娃”。因为有这种发生损害的危险存在，就可以提起公益诉讼。公益诉讼的主体也不限于是直接利害关系人，被世界上大多数国家基本认定的有三种：检察司法机关、社会团体或组织、个人。但也有狭义的定义，即仅指国家机关代表国家以国家名义提起的为维护公共利益的诉讼。比如，在我国公民个人公益诉讼就经常遭此难题。

不妨先来看几个案例：

案例一：2010年7月21日，广州律师赵绍华驾车在广深高速路行驶途中因无法加油导致车辆抛锚。广深高速全长122.8公里，但沿途无服务区提供加油，汽车因无法加油而被救援车拖走的情况经常发生。赵认为高速路公司收费但没有提供合格的服务，遂提起诉讼要求高速路公司退回50%的通行费及拖车费共325元，在提供合格的服务设施前对所有过往车辆减半收取通行费。赵认为，第2项诉讼请求是为广大消费者利益的公益诉讼。2011年8月30日，广州市中级法院做出终审判决，未支持赵绍华的诉讼请求。此案尽管败诉，但带来一项间接成果。2011年3月，东莞厚街南行加油站服务区正式开通营业，结束了广深高速没有综合性服务区的历史。

案例二：2011年6月中海油和康菲石油公司合作开发的蓬莱19-3油田海面发生溢油，造成840平方公里的劣四类严重污染海水面积，导致了周边约3400平方公里海域由第一类水质下降为第三、四类水质，沿渤海辽宁、河北、天津、山东省市的养殖户遭受重大损失。当时国家海洋局北海分局宣称将代表国家向事故责任方康菲提出赔偿诉讼，此诉讼被视为公益诉讼。但海洋局方面一直未采取诉讼行动。而渤海周边遭受损失的养殖户提出诉讼，却被法院屡屡拒受。

案例三： 2014年4月14日，兰州自来水污染事件发生后，5名兰州市民对涉事的兰州威立雅水务公司提起诉讼，兰州中院也以公民个人不具备诉讼主体资格为由拒绝；4月16日，西北民族大学法学院6名研究生提起民事诉讼，兰州市城关区白银路人民法庭收下诉状，但没有明确答复是否立案。

公益诉讼案大多引起了极大的舆论话题，但在立案和审理中却难免遭遇各种困境。因为，在我国关于什么是公益诉讼还没有形成统一的意见，现行的民事、行政诉讼框架下也没有设置相关的制度。公益诉讼案件中诉讼主体的模糊，在我国尚未有一个清晰的厘定。

公益诉讼之难及从业的尴尬

纵观公益诉讼的发展史，它具有先“生”而后“发”的特点。早在罗马时期，就有了“公益诉讼”一说，又被称为公众利益诉讼、民众诉讼、罚金诉讼。但真正蓬勃发展，其实不过一百多年，美国引领世界，成为目前公益诉讼制度最完善和成熟的国家。在中国，“公益诉讼”一词1996年才见诸报道，随着国家发展而伴生的环境、社会问题，以及人们维权意识的觉醒，近年公益诉讼才逐渐引起重视，如被媒体报道的厕所收费案、消费者维权案、垃圾短信案、南航航班延误案、“乙肝”遭受就业歧视案、要求公开公交卡巨额利息案、当当网上定单违约案等等，虽然引起一定的关注度，但后续发展却往往不理想，甚至不了了之，公益诉讼原本是为维护民众公共利益，与大多数人有关，但民众貌似熟悉实则陌生，一知半解。这不仅因为对公益诉讼的科普太少，信息短缺，而且也说明了公益诉讼在我国发展的现实囧况。

公益诉讼难在哪？首先，立案难，2012年修改的《民事诉讼法》增设了公益诉讼制度，民事诉讼法把公益诉讼概念入法，但这一法律规定，民事公益诉讼主体仅限于特定的机关或有关社会团体，个人不能作为公益诉讼的原告。因此在许多公益诉讼案中，法院会以各种理由不予受理、驳回起诉或立案不审理、判决原告败诉。二是成本高，最高法院公益诉讼司法解释时提道，全国有近300家有条件有资格提出公益诉讼的NGO机构，但其中有能力提起且能够坚持下来的，不知是否有30家。公益诉讼一般时间长、取证难，有资金支持的NGO尚且难以承受，更别说个人了。其三，是立法难，这也是最重要的原因。我国关于公益诉讼的立法明显落后于社会发展和需求，目前我国尚未有一部完整的法律来规范公益诉讼的流程。公益诉讼的主体资格、受案范围、双方权益保障、判决执行情况、公益律师要求和权益等都没有一部法律来规范和说明，没有制度的保证，公益诉讼将仍有一段艰难而漫长的路要走。此次两高报告对公益诉讼的关注，但愿能促进“检察机关提起公益诉讼制度”的建立，让民众看到公益诉讼良性发展的曙光。

尽管我国公益诉讼在缺乏法律规范和司法支持的环境下走得比较艰难，但却不失顽强。这其中有一群人功不可没，他们利用自己的专业知识，为争取公共权利而奋斗。他们便是——公益律师。公益律师是指受雇于政府法律援助机构，公益机构、非政府机构、非营利机构，免费为某类人群提供法律服务的律师。 例如政府或者社会法律援助机构的律师，工会的维权律师，人权机构的维权律师。不过，在我国“公益律师”却是个模糊的概念，因为在法律上还没有确切的身份。他们是公益律师，但也常常被视作法律援助律师或维权律师，其实稍稍百度一下，这三者虽有交集但也有区别。我国的公益律师大都没有政府扶持的背景，完全依靠个人理想在支持。他们给弱势群体提供的是免费的法律援助，在财政上没有任何保障，如果能化到缘，得到一些组织机构的支持当然很好，但这样的机会并不多。有的是兼职做公益律师，经济条件还稍好说，有的则是全职做公益律师，经济甚至个人安全上都难有保障。因为各种原因和条件所限，我国真正的纯“公益律师”不足100名。

法学家江平教授说：“律师兴、法治兴，法治兴，国家兴。”公益律师其实是在我国法制还不够健全时承担了政府应该承担的部分责任，公益律师的兴起和得到法律支持和保障，也是国家之幸。

公益诉讼先行者——美国

相论公益诉讼制度最成熟完善的国家，莫过于美国。但美国的公益诉讼发展史也不是一条平坦的路，其间也有许多艰难险阻。

美国法律援助团体最早出现于1876年，但由于完全依赖公众的自愿捐助和私人执业律师志愿工作，其发展受到了很大限制。后来林登·约翰逊总统发起“向贫困宣战”的运动，把法律援助团当作反贫困运动的必要组成部分，高度重视起来。上世纪六十年代，美国兴起了公益法运动，成百上千的律师、法学院的学生和法律工作者们到美国南部作为自愿者为非洲裔美国人提供法律帮助，帮助那些为了要求获得与白人平等的权利而被监禁被殴打的非裔美国人。此后，言论自由运动在伯克利展开，学生们抗议越战，在六十年代后期和七十年代，很多美国的法学院毕业生开始寻求在他们的工作中创造出对社会问题具有影响力的价值，他们把自己命名为公益律师，以示与布兰代斯所称的“公司的附属”的区别。

美国有专职的公益律师，在公益诉讼中发挥作用的包括政府、公民、公益律师及公益法律组织，公民意识不断提高 ，公益诉讼也不断趋向成熟和完善。

1964年，国会通过立法划拨了几百万美元用以成立新的法律援助团和加强已有的法律援助团。自七十年代后，美国积极筹备了一些官方或民办的机构来保护消费者、环境保护主义者或者以前没有给予权利主张机会的其他团体的利益，包括为贫困者谋求整体利益。作为管理法律援助项目的主管机构，成立于1974年的“法律服务社团”发展到1981年的时候，已经为1200家法律援助组织、5000名公益律师及其2500名专职律师助理获得了3亿美元的拨款。1980年代有所削减。1994年，拨款数额为3亿7千6百万美元（1993年各地法律援助组织共处理案件150万件）。现今，美国“法律服务社团”为4800名专职公益律师和2000名专职律师助理提供基金，各种地方和联邦非法律机构还额外为2369个其他法律援助组织提供基金。

孟德斯鸠说：“在民法慈母般的眼神里，每一个公民就是整个国家。”美国已树立了榜样，但愿中国也能顺势前行，后来者居上。