中国城镇化的趋势与基本方向

  魏后凯

 当前，中国已经进入城镇化的战略转型期。推进城镇化战略转型，全面提高城镇化质量，实现更高质量的健康城镇化目标，将是一项长期的艰巨任务。为此，必须尽快摆脱剥夺农民、牺牲农业、高度消耗资源、破坏生态环境的传统城镇化老路，以人的城镇化为核心，立足中国国情，从实际出发，体现中国特色，积极探索各具特点的新型城镇化模式，坚定不移地走中国特色新型城镇化道路，为建设具有中国特色的社会主义奠定坚实的基础。

一、中国城镇化的趋势预测

一般说来，城镇化率30%～70%的区间是城镇化的快速推进时期。其中，城镇化率50%是一个重要的转折点。以此为界，30%～50%的区间为加速时期；50%～70%的区间为减速时期（魏后凯，2011）。当前，中国城镇化率已越过50%的拐点，今后城镇化的速度将逐步放慢，由加速推进向减速推进转变。然而，由于发展阶段和城镇化水平的差异，未来各地区城镇化趋势将呈现不同的格局。总体上看，东部和东北地区已进入城镇化减速时期，其城镇化速度将逐步放慢；而中西部地区仍处于城镇化加速时期，是中国加快城镇化的主战场。随着中西部城镇化进程的加快，中西部与东部地区间的城镇化率差异将逐步缩小。

未来20年仍将是中国城镇化的快速推进时期。我们采用经验曲线法、经济模型法和联合国城乡人口比增长率法对中国城镇化趋势进行预测，综合考虑三种方法的预测结果，到2020年，中国城镇化率将达到60%左右，根据城市型社会的阶段划分标准（魏后凯，2013），届时中国将进入中级型城市社会；2030年中国的城镇化率将达到68%，预计到2033年前后达到70%，这意味着中国城镇化快速推进的空间还有20年左右的时间，之后中国将进入城镇化缓慢推进的后期阶段；2040年中国的城镇化率预计达到75%左右，将进入高级城市型社会；2050年中国的城镇化率将超过80%，达到81%左右，总体完成城镇化的任务。相应地，到2020年，中国将新增城镇人口1.26亿，2030年新增城镇人口2.41亿，2050年新增城镇人口3.5亿左右。

在新时期，中国推进城镇化建设具有多重目标。一是城镇化速度保持适度。2013～2030年，城镇化速度保持在0.8～1.0个百分点；2031～2050年保持在0.6～0.8个百分点。二是市民化与城镇化同步。力争在2025年前基本解决农业转移人口市民化，实现市民化与城镇化同步推进。三是城镇化格局日趋合理。逐步形成分工明确、功能互补、等级有序的城镇体系和布局合理、集约高效、适度均衡的空间格局，实现大中小城市和小城镇协调发展。四是城镇可持续性全面提升。城镇特色不断凸显，城镇品质日益提高，大幅减少城镇化的资源环境代价，实现低消耗、低排放、高效率、可承载的可持续城镇化目标。力争到2020年全国城镇可再生能源消费比重提高到13%，绿色建筑占新建建筑的比重提高到50%以上。五是新型城乡关系逐步形成。实现城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，形成“以城带乡、城乡一体”的新型城乡关系。

二、推进新型城镇化的基本方向

中国人多地少，耕地资源有限，人均资源占有量少，城乡区域差异大，农民市民化程度低、成本高，面临的障碍多，这是中国的基本国情特点。推进新型城镇化建设，必须立足中国国情，以科学发展观为指引，推动城镇化由追求数量向追求质量转变、由粗放型向集约型转变、由城乡分割型向融合共享型转变、由不可持续向可持续发展转变，实现更高质量的健康城镇化目标。

一是走渐进式城镇化之路。根据资源环境承载能力、城镇公共设施容量、人口吸纳能力和政府财力等，科学确定城镇化的规模，合理把握城镇化的速度和节奏，在确保质量的前提下采取渐进式方式积极稳妥地推进。各地城镇化的规模和速度必须保持适度，必须与经济发展水平相适应，与工业化阶段和产业支撑能力相适应，与城镇人口和就业吸纳能力相适应，与城镇公共服务设施容量相适应，与区域资源环境承载能力相适应，防止出现超越承载能力和发展水平的城镇化“大冒进”。拉美国家过度城镇化的教训值得深刻反思。

二是走集约型城镇化之路。坚持节约资源的基本国策，大力推广城市节能、节材、节水、节地技术，提倡节能节地型建筑，培育节约型生产、生活方式和消费模式，建立高效集约节约利用资源的长效机制，走紧凑节地、高效节约的集约型城镇化道路，减少城镇化过程中的资源消耗，提高城镇资源配置效率。要科学确定各类城镇建设密度，研究制定各项集约指标和建设标准，强调紧凑、集中、高效的城镇建设模式，充分挖掘城镇土地潜力，集约节约利用土地，促使城镇从粗放发展向集约发展转变，形成紧凑、高效的城镇用地格局，建设紧凑型城镇、紧凑型社区、紧凑型园区、紧凑型村庄，防止城市过度蔓延和无序发展。

三是走多样化城镇化之路。坚持大中小城市和小城镇协调发展，综合考虑城镇承载能力和人口吸纳能力，合理引导农业人口有序转移，推动形成合理分工、协调发展、等级有序的城镇化规模格局。积极引导城市群有序发展，着力提升其国际竞争能力、自主创新能力和可持续发展能力，使之成为引领全国发展的主导地区和推进城镇化的主体形态；促进大城市产业转型和功能提升，调整优化空间结构，提高其综合承载能力，使之成为吸收新增城镇人口的主渠道；加强中小城市和小城镇基础设施建设，提高公共服务能力和水平，积极培育特色优势产业，不断扩大就业机会，使之成为就近就地城镇化的重要载体。

四是走可持续城镇化之路。坚持生态环境保护优先，充分利用自然山体、河流、湖泊、森林、农田等，构建开放的城镇生态廊道和生态网络，积极推广节能环保、绿色低碳技术，加快构筑绿色生产和消费体系，推进生态城市、园林城市、森林城市、环保模范城市和“阳光城市”建设，推动形成与资源环境承载能力相适应的城镇化格局，促进城镇发展与生态环境保护深度融合，走绿色、低碳、环保、宜居的可持续城镇化之路。科学确定开发强度，划定生态红线，合理布局生产空间、生活空间和生态空间，建设可持续宜居的美丽城镇，创造一个生产发展、生活富裕、生态优美的良好人居环境。

五是走智慧型城镇化之路。坚持城市建设与智慧系统建设相结合的基本理念，综合利用现代科学技术，积极推动城镇化与信息化深度融合，加快智慧城市、智慧社区、智慧园区建设，完善智慧型产业体系和交通体系，强化城市智慧管理，依靠智能技术和智慧管理破解“城市病”，智慧地推进城镇化建设。要加强顶层设计，制定统一的规范和标准，充分发挥社会和民间资本作用，防止各地盲目跟风、各自为战、贪大求全，大搞形象工程。

六是走和谐型城镇化之路。要更加注重保障和改善民生，积极推进各项民生工程建设，加强城市危旧房、城中村、棚户区和边缘区改造，进一步完善城镇安全和社会保障体系，高度关注城市各类弱势群体，制定统一的城市贫困标准和反贫困政策，积极推进和谐拆迁，妥善解决好失地农民就业安置和社会保障问题，有效破解农村留守儿童、留守妇女和留守老人难题，逐步消除城乡和城市内部双重二元结构，真正把和谐发展的理念贯穿到城镇化的全过程和各个领域，切实处理好城镇化进程中各种利益关系，构建一个以平等、公正、共享为特征，不同群体和睦共处、相互包容的新型城镇化格局。

三、加快推进中西部城镇化进程

当前，东部地区城镇化率已超过60%，进入到城镇化减速推进时期。2011～2012年，东部地区城镇化率年均提高1.08个百分点，远低于2001～2005年的年均提高1.43个百分点和2006～2010年的年均提高1.59个百分点。预计东部地区城镇化的这种减速趋势将会持续下去。相比较而言，目前中西部地区城镇化率尚未越过50%的拐点，今后一段时期内，中西部城镇化进程仍将会保持较高的速度，短期内甚至会呈现加速态势。2011～2012年，中部和西部地区城镇化率年均分别提高1.81和1.66个百分点，远高于“十五”和“十一五”时期，更高于东部地区（见表1～3）。由此可见，由于城镇化阶段的不同，目前东部地区已经进入城镇化减速时期，而中西部地区仍处于城镇化加速时期，未来中国加快城镇化的主战场在中西部地区。中西部地区将成为未来中国推进城镇化和吸纳新增城镇人口的主要载体。加快中西部地区的城镇化进程，不仅有助于推动中西部的就地城镇化，减少中西部人口向东部流动，缓解东部珠三角、长三角和京津冀三大城市群人口、产业高度集中的压力，还有助于缩小中西部与东部地区之间的发展差距，促进国土空间均衡开发和区域协调发展。

正因为如此，中央农村工作会议提出“到2020年，要解决约1亿人口在中西部地区的城镇化”。按照规划，如果到2020年中国城镇化率达到60%左右，以2012年为基数，全国新增城镇人口将达到1.26亿左右。这就意味着，2020年之前中国新增城镇人口近80%需要依靠中西部地区来吸纳。要实现这一目标，还是有一定难度的。从2000年到2012年，中国各地区新增城镇人口约2.51亿人，其中，东部地区吸纳45.8%，中西部地区吸纳50.3%。因此，要实现中央提出的到2020年“解决约1亿人口在中西部地区的城镇化”，主要有两种可能：一是到2020年全国城镇化水平突破60%的规划目标；二是加快推进中西部城镇化进程，提高中西部吸纳新增城镇人口的比重。但无论如何，未来要把中西部吸纳新增城镇人口的比重从50%提高到近80%，将具有较大的难度。

未来要加快中西部地区城镇化进程，主要从三个方面入手。一是大力培育建设城市群。中西部地区已初步形成武汉城市圈、长株潭城市群、江淮城市群、中原城市群、成渝城市群、关中城市群等，应认真抓好这些城市群的规划建设，让城市群吸纳更多的新增城镇人口，使之成为推进城镇化的主体形态。二是抓好中小城市和小城镇发展。由于生活成本和进城门槛低、劳动力资源丰富等优势，具有家乡情结的企业家和返乡农民工越来越愿意在离家近的中小城市及小城镇投资和就业。关键是要加强基础设施和公共服务建设，完善相关配套政策，吸引投资、产业和项目，合理引导人口集聚。三是提高中西部城镇产业支撑能力。产业是城镇化的核心支撑。没有产业的支撑，城镇化就会缺乏持久的动力，成为“空壳化”。当前，中国的制造业高度集中在沿海地区，而人口主要分布在中西部地区，为促进人口与产业协同集聚，必须积极引导和促进沿海产业向中西部转移，为中西部创造更多的就业机会。中西部地区要积极优化环境，创造有利条件，从自身优势出发有选择地承接产业转移，把产业承接与产业升级有机结合起来，做到产业承接、污染不承接，而不能来者不拒。

四、以新型城镇化引领城乡一体化

伴随着经济发展和城镇化的推进，国内城乡收入差距通常会经历从扩大到缩小的“倒U型”转变，或者城乡关系从二元分割到一体化发展的转变。譬如，美国城乡居民收入比从19世纪初的1.7倍扩大到1930年的3.0倍，1970年又下降到1.4倍；日本从1950年的1.19倍扩大到1960年的1.44倍，1975年又下降到0.91倍；韩国则从1960年的0.997倍扩大到1970年的1.49倍，1980年又下降到0.96倍（余秀艳，2013）。缪尔达尔（2001）将城乡关系的这种演变过程分为六个阶段：①乡村孕育城市；②城乡分离；③城市统治和剥夺乡村、城乡对立；④城市辐射乡村；⑤城市反哺乡村、乡村对城市产生逆向辐射；⑥城乡互助共荣与融合。城乡融合和一体化是城乡关系演进的高级阶段。当前，中国人均GDP已超过6000美元，城镇化率超过50%，已经进入到城乡融合和一体化的新阶段。在新时期，推进城乡发展一体化必须以新型城镇化为引领。

首先，新型城镇化强调以人为本，是一种以人为核心的城镇化。推进新型城镇化，必然要求以市民化为核心，消除户籍歧视、城乡歧视和区域歧视，为全体居民提供全覆盖、均等化的基本公共服务，使进城定居常住人口以及农村居民，都能享受到均等化的基本公共服务。在城镇化进程中，要赋予进城农民与城镇居民平等的权益，赋予农民更多的财产权利，农民进城不能以放弃农村的财产权益为代价。这些财产包括农民在农村拥有的住房、宅基地、土地承包经营权、集体资产股份等。随着农村人口向城镇的集中，在以人为核心的新型城镇化格局下，农民的减少以及随之进行的产权交易，将有助于增加农民收入，促进农业规模化经营，刺激农村经济增长，由此破解“三农”问题。从中国的实际情况看，目前城镇化水平较高的地区，其城乡收入差距通常也较低；相反，城镇化水平较低的地区则城乡收入差距较大。城镇化水平与城乡收入差距呈显著的负相关关系，相关系数达-0.66。这表明，城镇化的推进将有助于破解城乡二元结构。

其次，新型城镇化强调以城带乡，是一种城市支持农村的城镇化。早在2008年10月，中共十七届三中全会就提出了“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”的方针，十八大又提出构建“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。推进新型城镇化建设，必须坚持以城带乡，彻底抛弃剥夺农民、牺牲农业、忽视农村的城镇化老路，坚定不移地走城市支持农村的城镇化新路。这样就要求充分发挥中心城市的辐射带动作用，更加重视中小城市和小城镇、卫星城、农村新型社区建设，推动农民就地就近实现城镇化，依靠就地城镇化带动新农村建设。只有加快推进新型城镇化，充分发挥城镇对生产要素的集聚和整合功能，才能辐射带动周边农村地区协调发展，在更高的起点上实现以城带乡、城乡互动，提高城乡发展一体化水平。

第三，新型城镇化强调城乡一体，是一种“四化”同步的城镇化。推进新型城镇化，必须坚持城乡一体、“四化”同步，绝不能以耕地大量减少、牺牲粮食和农业为代价，城市的繁荣和增长也不能建立在农村的衰落之基础上。前些年，个别地方提出消灭农村、消灭农业的做法是错误而有害的。农业和农村不仅承担着保障粮食安全和生态功能的重任，而且为城市居民提供了重要的生态和休闲空间。为此，在推进新型城镇化的过程中，必须破除城乡二元结构，打破条块分割，推动城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，建立完善城乡统一的户籍登记管理制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度和行政管理制度，全面推进基本公共服务均等化，实现城乡居民生活质量的等值化。这种建立在城乡一体、“四化”同步基础上的新型城镇化，将有助于促进基本公共服务均等化和城乡差距缩小，从根本上破解城乡二元结构。

当然，城乡一体化不是城乡一样化，在确保基本公共服务均等化、城乡体制机制一体化和生活质量同质化的前提下，城乡发展必须实现差异化。农村作为农业和生态空间，主要是提供农产品和生态产品，也是城市居民的生态休闲空间，应当呈现一幅山清水秀、村容整洁、乡风文明、生活富裕的美丽乡村景象。要通过城乡差异发展实现城市让生活更美好，农村让城市更向往。对于像中国这样一个国土面积较大的国家而言，城镇化水平并非是越高越好，它具有一个天花板或者饱和度。根据国际经验并结合中国的国情，中国城镇化率的天花板或者饱和度大约在85%左右。中国不可能像某些城市型小国那样达到100%的城镇化率。即使未来中国农业人口比重下降到10%以下，仍有相当一部分非农业人口因工作需要或对农村的向往而愿意居住在农村。到2050年，中国城镇化率将达到81%左右，接近这一天花板，届时中国的城乡人口结构和空间结构将基本上趋于稳定。

（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、研究员）