国有企业改革路线图与时间表

 

国有企业改革路线图与时间表

 

马 宇

 

 

国有企业改革，是与我国的改革开放同步进行的。从最初的放权让利、经营承包到后来的抓大放小、建立现代企业制度、利用资本市场、政企分开等等，国企改革一直都在进行着。但不可否认，近年来国企改革已经走入了死胡同，很多改革都是试错过程，体制弊端日益凸现却无从解决，陷入了所谓的改革泥潭—甚至在倒退。归根到底，源于对国有企业定位的错误、理论认识的错谬、体制的制约以及利益的纠葛。

毫无疑问，目前我国的几乎所有经济、社会、政治问题，都与国有企业密切相关，如社会两极分化问题、市场竞争不平等问题、严重侵害消费者权益问题、产业结构不合理问题、经济增长质量低下问题乃至公款消费问题、政企不分问题、官场腐败问题，国有企业都在其中扮演了重要的负面角色。所以，在新一届习李领导集体的改革方略中，国企改革也应是当务之急，甚至可以与政府管理体制改革等算是位居前三位的改革领域。

有鉴于此，笔者还是秉承“以更大勇气推动下一步改革”，“深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体规划、路线图、时间表”的原则，提出本人对于国企改革的方案设计，描绘出具体的路线图和时间表。

 

第一步：政企分开。立即取消所有国有企业的行政级别，国资委不再隶属于政府部门，划归同级人大管辖。2013年上半年完成。

路径：高层决策。

理由：简单得很，几乎都是常识性的，并且这些理由也是官方这么多年来一再说，却就是不做的。“政企分开”，不是国企改革的指导原则之一吗？可我们知道目前的具体做法，都是与这个原则相违背的：国资委隶属于同级政府，虽然与其它政府组成机构平级，却绝不意味着“分开”了，而是一个锅里吃饭，任出同源、政企互调就是典型例证。而政府既是经济政策制定者又是市场秩序监管者，无论在政策制定中还是监管中，必然对国企网开一面，市场公平竞争就丧失了根本基础，所谓行政垄断也就此诞生且无法查处。而且，政府本身是民众授权进行行政管理的机构，不能再代替民众行使资产管理职能，这也是明摆着的。所以，国资委隶属于政府绝对是错误的，也是不伦不类的，目前情况下，即使不能真正找出国有资产的所有者（目前的国企改革四目标中，“产权清晰”是清晰了，“所有者”却仍然虚置着），也应该把同级人民代表大会作为“代管者”，起码从“资产所有”和“经济管理”两个方面来说，都比政府管辖和运营国有资产要合理得多。

“取消国企行政级别”，不也是我们这么多年来一直“倡导”的吗？可直到如今，无论是中央国企还是地方国企，都有明确行政级别，这级别也不是老百姓封给他们的。国企高管的委任，更不能由组织部门负责，而须由同级人大委任。“党管干部”这个原则即使能适用政府官员，也不应适用于国企高管--作为执政党，任命政府官员还有点道理，任命国有资产管理者就无论如何说不过去了。不管怎么说，“国有” 资产总是属于全国人民的，它的代管者总需要有基本的授权和法律依据吧？私相授受在一个法制国家里是极为荒唐的。所以，把国资委划归人大管辖，其高管由人大聘任，是国企改革的重要一步，也是其他所有改革的前提。如此，说了多少年的“政企分开”、“取消国企行政级别”等老大难问题，可一举解决。

这第一步，在技术上毫无难度，而完全取决于理念、认识和“政治勇气”。只要最高决策者拍板，一夜之间就可完成。

 

第二步：国有企业退出竞争性领域。地方层面，不允许保留任何盈利性国有企业；国家层面，在放开竞争领域里不再保留控股的国有企业。2014年底前完成。

路径：上市公司国有股出售；国有股转让；国有企业整体拍卖；其他资本收购兼并。从撤出顺序来说，竞争领域的地方国企、中央部委下属国企应在2013年完成撤出；竞争性领域的央企和其他领域央企的竞争性业务，应在2013年6月底前制定并启动撤出方案，在2014年底前撤出。

理由：从地方角度来说，在竞争性领域里搞国有企业是不可能搞好的，只会造成民众财富流失、地区市场封锁、优惠政策兜底、隐性债务加重、账外财政/小金库泛滥、官商勾结腐败等诸多弊端，所以只能保留少量提供公共服务的国有企业/公共事业机构，而不能介入盈利性的市场竞争活动。

从国家层面来说，如今尚有116家中央国有企业（据国资委网站），其中相当部分是在竞争性领域里（如电子信息、机械、汽车、化工、冶金、钢铁、纺织、食品、饮料、运输、物流、商业、贸易、建筑、酒店、旅游等），其业务更是几乎每家都涉入了竞争性领域（如房地产）。另外，还有中央部委、事业单位等兴办了大量企业，虽然前些年清理过，不允许中央部委办企业，已办的要脱钩，但根本没有清除，只是转换了下持股方而已，如由部委直接持股转成了下属事业单位持股。这些竞争性领域的央企，已经异化成了中国经济的毒瘤，扰乱了市场秩序，破坏了公平竞争，强化了市场垄断，加剧了分配体制的扭曲，甚至变成了少数权贵的小金库，所以必须撤出。

 

第三步：非竞争性领域的国企改革。2017年底前完成。

路径：明确关系国家安全和国计民生的具体行业列表（2013年）；完全放开非法律禁止的垄断行业的市场准入（2013年）；降低可以引入竞争的重要行业的国有企业的持股比例，或整体转让出售；对于提供公共服务的非赢利国企改变考核管理体系。

理由：以往国有企业改革推而不动，甚至走入歧途，很重要的一点就是缺乏明确的方案设计，没有具体的路线图和时间表，让既得利益者有了巨大的操作空间，不但不推进改革反而以改革为名强化了负面力量，固化了利益结构。比如90年代那次抓大放小，却没有明确多大算大、多小算小，结果每级政府都抓大放小，一级级抓下去，抓到县里，什么都是大的了。还有说“国有资产逐步撤出竞争性领域”、“加强国有资本在关系国家安全和国计民生领域里的控制力”，却至今为止也没有明确哪些是竞争性领域、哪些是关系国家安全和国计民生领域，以至于在执行中，当权者随意阐释，甚至把牙膏、方便面等行业都当成了关系“国计民生”的领域，结果导致了政府权力的无限扩张和国有企业的无处不在。所以，这次国企改革，必须要有细化方案，要对这些基本问题有清晰的界定，然后才能制定明确而又具体的操作方案。

取消国企行政级别、政企分开是大前题，所有国企都必须马上做，不需要区分行业领域和规模大小。但所谓的国家安全领域、关系国计民生行业必须有具体的行业列表！在此，笔者建议实行国际通行的负面列表法，即把这些关系国家安全和国计民生的行业都一个个罗列出来，对这些行业的国企和市场准入、监管实行一个统一政策；而其他不在表上的行业，则一律视为开放竞争行业，所有国有企业撤出，让其他资本充分、公平竞争。

同时，表内行业也分两类，一类是禁止非国有投资的（本人目前还没有想出来哪些是只能国企投资经营的行业—军工也可以民营投资啊？国际上那些技术水平比我们高得多的军工巨头，不很多是私营企业吗？只不过接受政府的军事订货就需要特殊监管就是了；新闻出版电影电视也不能永远只让国资做吧？真要发展文化提升软实力必须有民营资本参与；银行、电信、电力、铁路、航空等等更不用说。或许那些喜欢垄断管制的官员可以列举出来？但请说明理由，并经公开讨论通过）；一类是允许其他资本投资的，其他资本和国有资本在这些行业里拥有同样的权利，在同一规则监管下公平竞争，一样优胜劣汰。

可见，这个行业表的确定异常重要，还直接关涉到国家安全战略转变、政府管理体制改革、投资审批体制改革等问题。

为了科学制定这个行业表，建议由全国人大组成独立的工作小组来进行研究制定。不能由国务院来制定，更不能由发改委来制定！这也是很容易理解的，也符合我们完善市场经济体制的基本原则：国务院是具体管理经济的部门，包括投资审批、市场监管等，如果让国务院来制定这个行业表，则很可能出于权力扩充的需要，而扩大或模糊这个行业表。若由发改委来制定这个行业表则是最糟糕的选择（实际上，若由国务院主导来制定这个行业表，几乎必然落到发改委头上--它是宏观管理部门嘛，这是它的“职责”），因为投资审批、行业管控是发改委的权力基础，它最反对的就是这个行业表的具体化、清晰化，最好是永远不存在这样一个表但却有这样一个概念，它就可以任意解释“国家安全”与“国计民生”，权力就可以肆意扩张。说到这里，大家都该明白为何这么多年一直谈“国家安全和国计民生”行业，却就是不知道这些行业到底是什么行业的奥妙所在了吧！

还是那句话，不是我们中国人笨，而是你要动人家的奶酪，人家却有让不让你动的权力。

不管怎样，有了这样的行业表，国企改革就好做了：有些行业，确实关系国家安全，需要保留国企，但允许其他资本进入，各种资本公平竞争，如军工、传媒、出版、银行、保险、电信、电力、铁路、航空等；有些行业，非国有资本禁止进入，只允许国企做；有些行业，属于提供公共服务的，市场化资本不会去做，那也只能国有企业去做，只不过这些企业必须有区别于市场化企业的考核管理体系。

为了顺利推进国企改革，真正发挥国企在中国经济社会中的正面作用，防止国有资产在改革过程中流失，国企改革应遵循以下原则：

1、明确定位。国企能做什么、不能做什么，要有清晰的判断和定位。此前，我们寄希望于依靠国企提高我国竞争力，这明摆着是不可能完成的任务，全球任何一个国家的行业竞争力都不是国有企业支撑的，以我国的国民性格、文化传统以及现时社会基础、官员道德水准，更不可能打造具有国际竞争力的国企，事实也是如此，直到如今，国企还基本是靠行政垄断和各种资源的不平等获得维持市场地位，今后也不会有根本变化，所以不应再以此理由保留国企和以此目标要求国企；依靠国企保持对经济的控制力则得不偿失，最后的结果是表面上加强了对行业的控制力，但却导致行业活力丧失、发展水平落后，让这种控制力变得极为虚弱，并从根本上损害了国家和消费者的利益，如金融、电信、石油等行业，所以用资本方式保持政府对经济的控制力是最不经济而且靠不住的方式，真正能保持控制力的方式是法律法规的健全和有效实施，以及政府的市场秩序监管和必要的政策调控！这早已被我国以及全球的理论和实践所证明。明白了这些，我们就可不必如此依赖国企，国企阵线就可大大收缩。--实际上，我一直怀疑，那些极力主张国企扩张的人也不是不明白这些道理，只是利益所在顺水推舟罢了。

2、公开透明。除了既得利益者外，很多人反对国企改革的基本理由就是怕国企改革成了权贵者的饕餮盛宴，在这过程中损公自肥，把国有资产据为己有，而以往的国企改革中确实也有这样的现象。其实，恰恰是假改革、遮遮掩掩改革才造成了这种情况，真正改革反而会让这种情况降到最低—即使不能完全避免的话。所以，公开、透明就是国有资产出售、套现过程中最重要的原则！任何的国企转让或出售，都要先把这些国有企业的资产亮出来，并通过市场化程序变现。实际上，若是上市公司，已经有了基本定价；如果不是上市公司，通过拍卖或多家竞价，也可以基本准确体现其市场价值。

国企退出有接盘者也是国有资产不流失、不贬值的基本保证。前苏联国企被权贵侵吞，一个重要原因是没有资产交易市场和雄厚的市场化资金承接，而我国情况完全不一样，我们有了基本的资产交易市场（股市、产权交易所等），有了雄厚的市场化资金（民营资本数十万亿元，私人储蓄存款数十万亿元），而民营资本苦于众多领域被国企垄断不得进入，民间资金苦于没有投资渠道，借国企改革亦可同时解决这一问题。这也是国企改革不会造成大规模国有资产流失的前提条件之一。

为了保证这一原则的实现，建议由同级人大组成专门的国企改革小组来领导、监督进行国有企业股权的转让和国有资产的出售。

3、科学合理。在国有资产的处置过程中，以往我们还有一个误区是强调账面资产，如果出售价格低于账面资产就是国有资产流失。其实在市场经济中，或者说在我国的财务制度下，账面资产和市场价值并不完全一致，可能低也可能高。除了上市公司的资产价格已有了市场化定价外（但股份转让价格也不会与市面股票交易价格完全一致，市面交易价格只是一个重要参考），其他国企的资产价格主要还是通过公开的拍卖竞价来实现。所以需要制定科学合理的国有企业资产转让或出售方案—其中最重要的是公开透明的程序设计和处置方式。

4、转换用途。国企改革其实有两个主要目的：一是推动建立真正的市场经济体系，国企退出才可能有真正的市场化；二是让国有资本干真正该干的事，不要与民争利却不尽该尽的义务。所以国有企业的资产变现，并不是国有资产流失，而是转化存在方式，从资本品转化成公共资金，用于公共利益最需要的地方。目前看来，通过这样的国企改革，大概可以套现30-50万亿元（据国资委数据，截至2011年底，国有及国有控股企业[不含金融类企业]资产总额85.37万亿元，所有者权益29.17万亿元；据其他来源资料，现有国有资产约140万亿元，经营性国有资产约100万亿元上下），这部分资金按轻重缓急可以用于：社会保障，如充实社保基金；义务教育，实在没有任何理由再让民众以任何方式承担义务教育经费；医疗保险，必须对所有国民进行全面覆盖，不能再有李克强副总理批评的“等钱救命”情况出现；基础设施建设……

  

附图：国有企业改革路线图和时间表(抱歉，贴不上） 

 

（2013年1月7日）

 

（注：本文发表于《中国经营报》2013年1月21日专栏。笔者曾担心给报纸惹麻烦，但编辑说：国企改革讨论无禁区。不能不赞一个！改革的前提是言论自由，不让人说话的改革，肯定是假改革。国企改革方案设计，总会有多种说法，放开讨论总是好的。否则，让那些政府部门、御用专家秘密搞方案，十年二十年搞不出来不说，搞出来了也多半是个维护自身权利的。本文既是块砖，也就不怕别的板砖，尽管拍，最终总会拍出个符合国民根本利益的国企改革方案！）

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