上海自贸区设计模式凸显根本缺陷

上海自贸区只是个概念（之四）？

--自贸区政策设计模式凸现根本缺陷

马 宇

就在不久之前，上海自贸区概念刚刚推出时，各界人士还在畅想自贸区里可以给消费者增加多少福利，如免税购物、自由上网、宽带价格降低、游戏品种增多、货币自由兑换、利率自由浮动之类，现在看来，基本都要大失所望了。

我们可以稍微详细做下分析。

农林牧渔业：目录中有4项（限制类3项，鼓励类中管制措施1项），在清单中都可以找到，且多了1项：“投资农作物种子企业须合资、合作……”。这是把外商投资种子生产企业的行业管理规定拿进来了。

采矿业：目录中是15项（其中限制类中8项，鼓励类中股权限制措施7项），在清单中全部可以对应找到。这倒是可以理解的，资源都不在自贸区里，开采地当然也不在自贸区里，若区内外政策不一致，那反而要闹笑话了。

制造业：目录限制类中31项，鼓励类中股权限制约23项，也基本可以在负面清单中找到，并且连管制标准也基本一致。这就有点奇怪了，在自贸区里，连制造业都要进行跟区外一样的管制，那自贸区的市场突破到底体现在什么地方？有些政策，本来就很荒唐，在全国范围内实施都颇遭诟病，如汽车整车生产企业外商股份不得超过50%、一家外国汽车生产企业在国内只能建立两家整车合资企业等政策，早已经严重阻碍了中国汽车产业的市场竞争，并且我国在入世过渡期结束以后也已经在“法理”上取消了对于外国汽车进口的数量限制措施，因此更没有理由限制外商在国内投资生产，但我们却一直限制着，如今还把这样不合理的规定移植到了自贸区！可在此前的实践中，我们已经允许本田汽车在广州出口加工区里建立了外资控股的汽车生产企业。如此明显的政策滞后都不能在此次的自贸区建设中得到纠正，还能指望自贸区做什么超前设计吗？

更加荒唐可笑的还是体现在服务业领域。这本也是国内外期望最殷的领域，但恐怕还是大失所望了。目录中的限制类35项，鼓励类中股权限制措施12项，依然基本如约出现在了负面清单中。更有甚者，没有出现在目录中的某些产业和管制措施，也出现在了负面清单中。比如“禁止投资因特网数据中心业务”、“禁止投资文物拍卖”、“禁止投资盐的批发”、“禁止直接或间接从事和参与游戏运营服务”等。笔者试图努力从中找出突破来，最后终于找到了一点：在目录中作为限制类的“成品油批发”，似乎在清单中没有列出。

最可奇怪的是，自贸区的发展，基本点和根基在于货物贸易自由化，其中相关中介服务机构的进入将起到重要作用，可为什么对于认证公司、货代公司、船舶代理公司、外轮理货公司等仍然采取与区外一样极为严格、且与国际惯例不相吻合的管制措施？其中进出口商品检验认证公司的认证资格、市场竞争等管制措施，本来就不能适应目前我国外贸发展的要求，在区外也是要改革的！如今居然又原封不动地搬进了自贸区负面清单。

而大家最为关注的金融业开放，在负面清单中更是看不出端倪，因为目录中的限制类全部体现在了清单中。至于业务监管、门槛降低、民资进入等方面具体的开放措施到底体现在何处，只能继续等候金融监管部门出台“细则之后的细则”。目前自贸区总体方案中公布的那5条金融开放措施到底含金量有多高？或许专业人士可以去做些评估。更可怕的是，即使这形如鸡肋的5条，真要落地也不那么容易，如“允许符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行”，其中就颇多玄妙，若说允许民营资本参股银行，不是早就可以了么；若说建立真正意义上的民营银行，怕还是如温州金融综合改革实验区一样，是遥远未来看不到影的事。

电信业开放也颇为耐人寻味。我国在十年前加入世贸组织时，已经承诺开放电信业。按照当初既定的开放进度，目前外资在我国基础电信领域建立合资企业已经可以占股49%了—至于实际上至今为止还没有任何外资进入基础电信领域，到底是外资不愿赚我们中国人的超额垄断利润，还是其他原因，且不说它；但在自贸区中，投资基础电信业务固然外资股份也只能达到49%，可从事增值电信业务也新增了诸多限制，就让人百思不得其解了。 过去十多年中，我们没有按照开放进度建立合资基础电信公司；那么，在自贸区里继续维持现有政策的情况下，就能建立合资的电信公司，与现有电信公司展开公平、自由竞争吗？或许可以同样的理由再拖延十年也未可知？

据媒体报道，上海自贸区的负面清单是上海市方面制定的，国家商务部、发改委只是负责“指导”。这可真让人惊诧莫名。如此高端的政策设计，牵涉面如此之广、影响力如此之大，地方政府怎么能够担纲？不是能力问题，而是上海市怎么能够协调得了各个中央部门的政策？所以只能把现成的《外商投资产业指导目录》原文照搬，有关行业管理规定基本全盘吸纳，还不得不再吸收一些部门新增加的规制。

或许高层授权上海市起草有关政策是为了防止中央部委出于部门利益而塞“私货”，或者沿袭现制弱化了改革效应，但不想同时也造成了新的困境—被越过、“无视”了的主管部门可能会不买帐。如没有纳入负面清单的某些行业准入限制和管制措施，果真能在自贸区内落地吗？到了具体操作时有关主管部门会不会再行杯葛？

或许突破点不在表面的行业准入，而在于投资审批？确实，方案里公布了，清单以外的内外资项目都实行备案制。但须明白两点：一是负面清单之外，还有多少有投资价值的行业？无论内资、外资，近年来汲汲于扩大市场开放的，还有哪几个没有包含在这个负面清单中？二是即使目前，真正拿到中央部委去审批的项目也没有多少了，商务部一年“审批”的外资项目也不过百十来项。

吊诡的是，如果这个负面清单里的投资项目都要拿到中央部门审批，单一个上海自贸区上报项目可能就要大大超过目前全国实际审批的数量。其中原因，有的在于某些部门把“备案”变成了审批；有的则是由于审批权的下放，绝大多数项目的合同章程审批都由地方政府做了。而如果严格执行负面清单里投资项目须报国家有关部门审批的规定，那自贸区投资项目上报国家审批的反而会大大增加，这可实在是莫大的讽刺。

扼腕叹息之余，不由人再次想到，新一届政府机构改革中，未能设立统揽全局的改革机构（如改革委），对新一轮改革开放的巨大不利影响已经开始逐步显现--此次自贸区政策设计中暴露出的问题，只是一个小小的、但却是典型的例证。

改革可以从底层、从某个点突破，这没错。但时至今日，关系全局的改革，必须得有统揽全局的顶层设计才行。而这样的重任，一个地方政府承揽不了，一个自贸区概念也负载不了。

注：本文撰写于十一假期。限于信息、角度，或许有所偏颇。对于负面清单的批评绝非不尊重参与者的劳动，也非质疑参与者的专业能力（本人亦深知其中的不易），而是希望负面清单的市场开放突破力度能更大一点，真正起到对于中国改革开放的推动作用。刚刚获知一些新的信息，不及写入本文中，有待后补。

（2013年10月15日）