给农民土地期权

给农民土地期权

2013/9/27 南方人物周刊

将于11月召开的三中全会可能在土地改革方面破题。

土地改革的核心是土地溢价收入归谁所有，如果土地改革收益大部分归农民所有，就不可能有地方政府主导的城镇化发展模式，而会走向温州、石狮这样的民资主导的发展模式。目前土改的主流模式是地方政府占据大头，被征者占小头的分享制，重庆、成都模式四处推广。不出意外，未来的城镇化仍然是政府主导下的城镇化，土地溢价的大头不可能到农民手中。

土地溢价首先由政府说了算。与核心城市距离的远近是土地价值的根本因素，政府规划如何，政府行政中心是否搬迁到新区，是房地产上升与否的关键。这一模式与政府主导资源配置的现状相吻合。

发达地区的城市化进程十分迅速。大北京都市圈涵盖了石家庄等市，由于北京常住人口大量增加，高房价导致需求外溢，使得京郊的房地产价格直线上升，超过了中西部的省会城市。2013年以来，北京环京区县燕郊、大厂、固安等区域楼市成交火爆，量价齐升。距离北京最近的燕郊房价一路高走跨过万元高坎，燕郊房价遵循“半价定律”（即区域均价在通州的一半水平），2013年通州均价以及新成交地块价格表明，区域楼市正在向3万元水平看齐。无论喊不喊城镇化口号，北京的范围越来越大，一个产业主导、以北京为中心城市、以天津为副中心城市的城市群正在形成。

发达地区的城市群溢价，造就了征地过程中的不公平，不是所有的被征地农民都有一本血泪史，京郊被征地农民提前过上了共产主义生活，而一些偏远山区的农民，一些地方政府剧烈压榨的地区，被征地农民日子十分窘迫，子宫红利、拼爹时代，让出生在大城市近郊，与出生在深山老林，天生地被分成了三六九等。通过环境保护税、资源使用税等反哺欠发达地区的经济运转、给予失地农民补偿十分必要。

欠发达地区主流方式是农地置换模式，将欠发达的农村地区的用地指标置换到大城市郊区，以保证不突破耕地红线的前提下，扩展中心城市规模，大城市周边用地指标增加，短时间内不发达地区的土地变成了城郊土地。

农地置换、农民进城条件是否成熟有两个标准，一是土地溢价是否提升，二是当地市场经济是否发达，企业家是否愿意在当地落户。土地溢价上升说明市场对当地未来定位与发展空间的认可，市场经济发达企业家集聚，说明当地能够解决最困难的农民就业难题。

作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都经验值得推广。根据周其仁教授对成都土地改革经验的总结，借助政策试点成都很快就在全市范围内批量开展了挂钩项目，从2006年至2008年，成都市实施15个挂钩项目，挂钩周转指标6980.23亩（即农村拆旧区建设用地总面积），其中农民安置区使用1649.01亩，城镇建新区使用5331.22亩，累计使7578户农村居民（总计24869人）住进新社区。成都经济的发展使得土地溢价迅速上升，土地挂钩半径不断扩大，每亩挂钩指标价格从最初7万元迅速上涨到10万元、15万元，乃至最高近30万元。城乡社保不均等、社会保障不对应等现象逐步消失，农民融入城市的速度加快。

就业仍是最大的难题。2007年，四川大学人口研究所李秀伟对城乡统筹下成都市近郊区失地农民就业调查结果显示，成都市青羊区失地农民就业情况不容乐观。只有33. 3%的失地农民实现了就业，有11. 7%的失地农民打短工，而55%的失地农民是处于无业状态。被调查的失地农民收入普遍较低。结论很明确，失地农民获得的补赔偿金与就业积极性呈负相关。失地农民获得土地补赔偿金越高，除去装修及购买家具后剩余的补赔偿金等家庭存款越多，就业积极性越低。

蒋经国先生当年在台湾土改时，到田间地头苦口婆心劝农民不要贪小利卖地，以养育中产收入阶层减少社会未来成本。获得高额土地溢价的农民并未获得谋生技能，政府大规模的技能培训提高就业率是一方面，引入期权制度保障未来生活是另一个基础工程。

农民所获土地收益做实在农户个人帐户中，不能随意支取，政府绝不能动用，作为被征地农民退休后的补充养老保障，或者用于实用型的技能培训中。这就相当于给予被征地农民一项养老与教育期权，说服农民为未来着眼，而不是短期内用光征地款，相当于让农民保留部分土地溢价。