城乡统一的土地市场？

 
盘活土地资源，显化土地价值，还权赋能，同地同权同价等等提法，误会了当前中国土地制度的基本逻辑，实践中若硬要按此蛮干，必然会导致严重后果。
 
一、
当前学界和政策部门关于建立城乡统一的建设用地市场的讨论很多，一些地方已经开始进行实践的尝试。笔者以为，建立统一的城乡用地市场，将对中国现行土地制度造成重大冲击，我们需要认真研究所谓“城乡统一的建设用地市场”的内在机制及其后果，在作深入研究和比较长期的地方实验之前，千万不要贸然将此列为国家层面的制度安排。
最早关于建立城乡统一的建设用地市场的政策文件，可以追溯到《关于深化改革严格土地管理的规定》（国务院[2004]28号），《规定》指出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村发展若干重大问题的决定》（中发[2008]16号）提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。
仔细阅读十七届三中全会决议的以上条款就可以发现，十七届三中全会决议中“与国有土地享有平等权益”的集体建设用地，有几个十分关键的限定：a、依法取得，b、农村集体经营性建设用地，c、必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，d、在符合规划的前提下。这里尤其要注意是b项限定，即农村集体经营权建设用地。
在国家层面制度出台前，地方政府陆续出台了相关文件，比如广东、浙江、成都、长沙、无锡、宁波、洛阳等地均出台了《集体建设用地使用权流转管理暂行办法》。总体来讲，地方政府具有很强的流转农村集体建设用地的冲动，原因是希望通过农村建设用地的流转来获得更多建设用地，推动经济发展。比如成都市从2008年开始，相继出台《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》（成国土资发[2008]124号）等10多个配套文件，对集体建设用地的依法取得、登记颁证、流转用途和程序、市场交易、基准地价、抵押融资、收益分配等事项做出了明确规定。一是强调流转土地使用权的集体建设用地必须依法取得。可以是依法确权的存量集体建设用地，经依法批准农转用的集体建设用地，经依法批准通过土地综合整治集中使用的建设用地。二是合法取得的集体建设用地使用权可以通过出让、转让、出租、作价（出资）入股、联营、抵押等方式流转。三是流转集体建设用地可用于工业、商业、旅游业、服务业等等（不得用于房地产开发），当有两个以上意向用地者时，必须进入土地有形市场公开交易。四是由区（市）县人民政府制定并公布集体建设用地基准地价。五是县乡政府可按一定比例，从集体建设用地使用权初次流转收益中提取公共基础设施和公共事业建设配套费及耕地保护金，剩余绝大部分收益归集体经济组织所有，用于农业农村发展。
国土资源部2012年4月对成都市城乡统筹试验区土地制度改革实验的评估认为：成都市“在符合土地利用规划、城乡建设规划和产业发展规划的前提下，允许依法取得的集体建设用地通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转，用于工业、商业、旅游业、服务业发展，探索建立城乡统一的土地市场，实现国有建设用地与集体建设用地享有平等权益”。
比较成都做法与十七届三中全会决议的相关规定，两者之间有着巨大差异，主要有两点，第一，十七届三中全会规定，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下，与国有土地享有平等权益，即是说，仅仅是依法取得的农村集体经营性建设用地才可以与国有土地享有平等权益。农村集体非经营性建设用地不得流转，也不可能享受与国有土地平等权益。成都市的规定则完全不同，按成都市的规定，所有农村集体建设用地都可以流转并可以变成经营性用地，这样，十七届三中全会所指极少量的可能不足千万亩的农村集体经营性建设用地，按成都方案就变成当前中国2亿多亩的农村集体建设用地（主要是农民宅基地），这个差异太大，对中国基本的土地制度构成巨大的冲击。第二，从十七届三中全会决议看，中央明显是对过去已经形成的“依法取得的农村集体经营性建设用地”的既成事实的被动认定和限定，而不是在政策和法律上鼓励更多农村集体建设用地转化为经营性建设用地，成都方案则是试图利用政策口子来普遍地让农村集体建设用地享有与国有土地平等权益，同地同权同价。
 
二、
成都为什么如此强烈地要求农村集体建设用地与城市国有建设用地同地同权同价，如此强烈地要求建立城乡统一的土地市场？因为成都的同志认为，要发展农村经济，改变农民居住生活环境，没有别的办法，唯有一条，就是所谓“深化农村土地产权制度改革，显化农村土地价值，保障农民财产权益，推动城乡统筹发展，从根本上解决‘三农’问题”。
据《南风窗》报道：“成都市从2008年开始的农村产权制度改革，准确地触及到了土地这个本质话题。‘农村发展钱从哪来？’这是成都自2003年开始城乡一体化改革者就一直思考的课题。成都的改革者认为，农民实际上是端着‘金饭碗’过着贫困和相对贫困的日子”[1]。
中国人民大学严金明教授也认为，“要让农村‘活’起来，必须先让土地‘活’起来。因为，土地是农民乃至农村最重要的生产要素。因此，有必要改革当前的土地管理制度，使土地要素也能够在一定范围内‘流动’起来，以实现城乡土地资源整合”。“城乡土地二元结构体制限制了城乡土地的统筹开发和高效利用，有待通过改革和创新土地管理制度予以解决”。“当前有效解决‘三农’问题的出路之一，就是通过改革创新土地管理制度，充分盘活农村土地资源和资产，利用好土地增值收益，促进农业发展，农民增收”。[2]严金明教授的观点是当前学界所持主流观点，很少有不同声音。这种观点是完全错误的。
成都市常务副市长孙平在答《南风窗》记者问时说：“农民向城镇转移，需要支付社会成本（公共设施和社会保障等）和众多成本（住房、教育、医疗等）。巨大的城镇化成本阻碍了城市化进程，政府承受不了，农民负担不起。但农村和农民占有大量丰富的资源，如果能让这些资源进入市场流动，在为工业化和城镇化提供发展空间的同时，实现其价值的显化，就可以解决城市化成本问题。”“因此，促进农业农村经济发展、加快新型城市化步伐、大幅度增加农民收入，都应当加快构建城乡统一的市场经济体制，实现生产要素在城乡之间的自由流动，发挥市场配置资源的基础性作用，促进土地、资本、劳动力等生产要素价值的最大化”。“从2008年初开始，成都市全面推行了以‘还权赋能’为核心，建立‘归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅’的现代农村产权制度为目标的农村产权制度改革，对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证，全市90%以上农户参与了农村产权制度改革，2010年6月将完成全部领证确权。经过这些努力，农民拿到了土地承包经营权证，宅基地使用权证，房屋所有权证和林权证，有了维护自身权益的手段，也有了获取财产性收益的途径”[3]（着重号为引着所加）。
还权赋能，“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。
从以上引述可以看到成都市以及学界普遍的关于缩小城乡差距，发展农村经济和提高农民收入的药方，都是所谓将农村资源变资产再变财产，而农村和农民最大的资源就是土地，通过市场机制“显化”农民土地的价值，从而使农民摆脱“端着‘金饭碗’过着贫困和相对贫困日子”。农民的土地无非是耕地和宅基地，耕地只能用于农作，农作收益相对有限，因此，很少有人会认为耕地一确权也可以显化价值从而从根本上解决三农问题，因此，资源变资产变财产的所有希望都寄托到了农民宅基地上面了。孙平讲农村和农民有丰富的资源，就是指农民还有户均半亩的宅基地。如果可以通过建立城乡统一的土地市场（主要是建设用地市场）来显化土地价值，从而让农民的宅基地（建设用地）可以获得与城市建设用地同样的市场价值，则以当前城市建设用地动辄几百万元/亩，农民虽然只有半亩宅基地，却因为城乡统一土地市场的建设用地的惊人价格而让农民足以一夜暴富，因此彻底解决三农问题，也就彻底解决了成都市在进行城乡统筹所一再操心的“钱从哪里来”的问题。
 
三、
成都的同志显然是只知其一不知其他，其中要害是，他们不理解城市建设用地价值的来源。具体来说，城市建设用地价值来源与两个因素有关：一是当前国家为保护耕地而采用偏紧的建设用地供给政策，且对土地用途包括城市建设用地的用途（工业、公益和经营）进行管制，从而使城市经营性建设用地具有一定稀缺性，因此提高了城市经营性建设用地的市场价值。二是因为土地的不可移动特性，使得不同区位的城市经营性建设用地具有完全不同的市值，比如北京三环内，每亩经营性建设用地市值都是在千万元以上，而六环以外的市值可能只有三环内的二分之一甚至五分之一。成都市一圈层国有建设用地使用权市值在数百万元，而三圈层城市经营性建设用地使用权只有几十万元/亩。这个很容易理解，因为城市发展是在特定空间中扩展的，特定区位的土地具有其他区位所不可比拟的方便和因此带来的商机。
现在假定农民的宅基地（建设性用地）都可以流转且可以成功转化为经营性建设用地，且通过建立城市统一的土地市场，使农民建设用地可以进入到城市建设用地市场上，其后果是，海量农村建设用地进入到城乡统一的土地市场，而使当前国家偏紧建设用地供给所产生的城市建设用地稀缺性消失，因为建设用地稀缺而抬高的建设用地市场价值不再存有或极大地降低。这样一来，决定建设用地价值的唯一关键因素是其位置。
土地最重要的特性之一是其不可移动性，农民的宅基地或农村建设用地也是不可移动的，不同区位农村的建设用地因其区位是否具有优势，而具有极为不同的价值。正好处在城郊或旅游开发区的农村，因其区位优势，可以获得与城市经营性建设用地同等的市价，从而足以让这部分农村的农民一夜暴富，但绝大多数农村不具有进行商业开发的区位优势，其建设用地因此一文不值。
这样一来，即使政策和法律允许农村建设用地自由流转，可以用于经营，可以建立城乡统一的土地市场，其结果也一定是市场机制一定要发挥作用。具有区位优势的农村建设用地，因其稀缺而可以获得动辄百万元/亩的市值，这个区位的农民一夜暴富了，这个区位的三农问题彻底解决了。这样具有区位优势的农村只占全国农村的5~10%，而全国90%的农村不具有这样的区位优势，因此其建设用地供给充分，没有需求，建设用地一文不值[4]。
这样看来，建立城乡统一的土地市场的可能后果，不是所谓从根本上解决三农问题，而是在农民中形成一个土地既得利益集团，这部分人数很少，他们的问题是解决了，但全国90%农民的问题并未从这一制度安排中受益，三农问题当然也不可能解决。有人说，这至少解决了5~10%农村的三农问题。这样说当然也是可以的。但正如这个世界没有无缘无故的爱一样，也不会有无缘无故的财富，5~10%的具有区位优势农民一夜暴富，他们的钱是从哪里来的？一旦考虑到了这个问题，我们就可能发现，允许农村建设用地自由流转，建立城乡统一土地市场，从而形成了一个占农民5~10%的土地利益集团后，三农问题更加没有解决可能了。这里就不讨论土地利益集团本身必然具有的寄生性和腐朽性。
为什么这样说？当具有区位优势的农民可以凭借其特定区位来获取巨额土地级差收益时，在之前基本上由国家通过地方政府垄断获取的土地利益（土地财政）就有相当一部分转移到了特定区位农民那里，这就是农民一夜暴富的秘密，是所谓土地价值显化的来源。在现行土地制度安排中，农民的宅基地不能流转也不能用于经营目的，真正可以与城市经营性建设用地“同地同权同价”的农村集体建设用地仅是特定历史条件下形成的“依法获得的经营性的建设用地”，这些特定历史条件下形成的数量很少的农村经营性建设用地不仅数量少而且是特例的。现在成都市允许农村所有建设用地进入到经营性领域，这样一来，在成都市大量的特定区位的农村集体建设用地就可以进入到与国有经营性建设用地“同地同权同价”，以作为土地供给方来获取土地级差收益了。
因此，现行土地制度安排可以排除极少数依法获得的农村经营性建设用地的扰动。则国家通过地方政府征收农村集体土地为国有土地，又将部分国有土地用作经营性用途，在土地二级市场上招拍挂（土地使用权）。国家征收农民土地是按农业用途支付费用，而在垄断国有建设用地一级市场放开国有建设用地使用权二级市场的情况下，因为偏紧的建设用地供给和特定区位，地方政府可以在征收土地成本和拍卖土地收入之间形成巨大差价，这个差价就是地方政府的卖地收入，即“土地财政”。地方政府正是有了土地财政，才可能广泛开展大规模的城市基础设施建设，才可能降低对中央财政的依赖，以及成都市政府才有能力为农民提供耕保基金，提供每村20~30万元的公共服务补助经费，及开展其他各项统筹城乡建设的事业。
现在按成都市的设想，让农民建设用地自由入市，则特定区位的农村集体建设用地就要来分享之前由国家通过地方政府所独享的土地增值收益。其结果只能是农民所得正是地方政府所失，农民所得越多，政府所失越多。没有平白无故的财富涌流出来。
这样一来，后果就比较麻烦，即成都方案导致具有区位优势的农民富裕，由此造成地方土地财政减少。地方土地财政减少，地方政府就不仅更加无力进行城市基础设施建设，更加依赖中央财政，也更加无力对真正需要公共财政（含土地财政）阳光普照的90%农民提供与城市均等化的基础设施和公共服务，无力进行城乡统筹。5~10%的具有区位优势的农民越是可以获得巨大财富，地方政府就越是要减少土地财政收入，从而就越是没有能力为真正广大的占农民90%的农村提供城乡统筹的服务。
也就是说，试图通过建设城乡统一的土地市场来解决三农问题的想法太过轻率荒唐了。成都市因为政府拿不出钱来在短期彻底解决三农问题，而期待通过土地制度全面改革来让农村焕发活力，涌流财富，从而迅即解决三农问题，这种愿望是好的，只是提问题的方式可能错了：三农问题是涉及九亿农民的大问题，绝非一朝一夕可以解决。以为一确权，一还权，一市场化，一私有化，就可以解决任何问题的想法，就不只是太过简陋，而且太过轻率了。
更让人震惊的是，当前学界和政策部门一直弥漫着这种轻率的情绪，而几乎没有有力的批评性力量来制衡和提醒。学界、政策部门和媒体对成都做法的普遍叫好，实在是不正常的事情。
 
四、
在成都调查和看关于成都城乡统筹的资料，出现频率最高的几个词是：盘活土地资源，显化土地价值，建立市场机制，还权赋能，同地同权同价。所有这些其实都只有一个指向，即几乎所有人都似乎认为，如果能让农民的宅基地换出钱来，成都市的城乡统筹就好办了。成都市常务副市长孙平说，“按照成都市统计局的估算，一名农民要变成居民，成本约20万元，目前成都市仍然有600万农民，可见城市化代价不菲，成本不低”。按300万农民变城市居民来计算，需要有6000亿元成本来助推农民变居民。而若成都市农民可以节余出100万亩宅基地，每亩30万元折价计算，仅仅是将宅基地变成资产流动起来，就可以获得3000亿资金，足以筹措到成都全市完成农民市民化任务一半的资金。
但正如前面分析，成都市的这种计算方法是静态计算，完全不具有现实可能性，这其中的一个关键是对土地本身的认识有误。
成都同志常讲要盘活土地资源，意思是农村宅基地是资源，是市场经济最重要的生产要素，这个生产要素现在因为体制机制的原因而无法进入市场流动，没有能够进入到生产环节，因此使得市场本身无法将不同生产要素有效组合起来生产更多财富，由此造成了经济效率的损失和社会财富的浪费。
现在我们姑且认为，农民宅基地作为建设用地不存在位置的限定，而可以自由移动到城市参与市场经济的生产过程，我们也要问一个问题，即，影响当前经济发展，决定当前财富创造速度的，是用于城市建设的土地资源不足吗？绝大多数经济活动（不说所有的话）都是在土地上展开的，但并非有了土地就可以展开经济活动和生产财富。经济生产是由劳动、资本和土地三个主要生产要素组合起来才得以进行的，而决定经济生产能够持续的基本前提是生产产品可以在市场上销售出去。中国目前正处在经济高速发展阶段，也处在高速城市化发展进程中，生产必须快速发展，同时生产出来的产品又能销售出去。生产要素的组合和市场供求关系的调节，国内国际市场格局是决定一个国家经济增长速度及方式的重要基础。
如果中国继续有高速增长的基础，有丰富的劳动力，有足够资本，有国内外的需求市场，也有国内外的原材料供给能力，而只是缺少用于建厂房的建设用地，则中国目前的问题就好办了。因为恰恰是在土地供给上，中国土地制度有无比优越性，即中央完全可以增加建设用地指标以满足经济发展的需要。中国独特的土地制度使中国有巨大的低成本供给经济发展所需建设用地的能力。
同时，中国又是一个人多地少的国家，为保护粮食安全，中国采取最严格保护耕地的国策，因此，虽然中国可以为经济高速发展提供建设用地，国家却不允许浪费土地，也因此要求城市建设和发展要集约节约利用土地。正是因为这样，国家每年依据经济发展的需要决定各级地方政府年度用地计划，并保持偏紧的建设用地供给。中国目前不是绝对已无地可用于经济发展和城市建设，而是为了保护耕地而有意识采用偏紧的建设用地供给，使各级地方政府在招商引资、经济建设、城市发展中做到集约节约用地。
换句话说，当前城市建设用地相对稀缺，是国家在经济增长、保护耕地和调节地区差异等方面进行综合考虑后的宏观决策，并非中国已经到因建设用地资源不足以致于阻碍了经济发展，从而必须让农民将自己的宅基地腾出来以供经济发展所用的地步。城市建设用地的偏紧供给和相对稀缺，是国家根据宏观经济形势所作的有意的政策安排，是中央的战略决策，是有意为之，是宏观经济调控之一种，而非硬的土地资源约束。
现在事情变得古怪起来了。因为中央宏观调控，以在经济增长、城市发展、保护耕地、集约节约用地之间达到平衡所采取的偏紧的建设用地供给，并因此造成建设用地相对稀缺和建设用地相对高估的市价，使地方政府普遍感到建设用地不足，地方政府因此有突破中央调控的强烈冲动。突破办法之一是利用城乡建设用地增减挂钩政策将农村建设用地的减少与城市建设用地的增加联系起来。但这一联系所造成的问题不仅仅是地方政府突破了中央的土地调控政策，而且农村建设用地的减少往往是通过强迫农民上楼节余出宅基地从而获得城市建设用地指标。城市增加建设用地指标，却非得去拆农民房子让农民生活生产更加不便，再由此将农民宅基地复垦为耕地从而来突破中央对地方政府用地指标的限制，这样，问题就变得滑稽起来，即好象现在中国已经到了非得逼迫农民腾出自己宅基地以复垦为耕地否则中国粮食就不安全的地步了。但其实中国现在耕地完全没有紧张到非得农民拆掉旧房子腾出宅基地以上楼节约土地种粮来养活中国的地步。要知道，拆农民房子不只是浪费资源，而且让农民上楼（以减少占地）往往造成农民生产生活的极大不便。倘若真的粮食不足，随着农民进城，他们在农村的宅基地不用政府去折腾，他们也会自动复垦为耕地种粮，以生产越来越稀缺昂贵的粮食的。
由此我们可以清楚地看到，增减挂钩并没有将农民拆房腾出的宅基地用到城市建设中去，而只是复垦为了耕地。或者说，农民腾出来的宅基地并没有作为生产要素进入到与资本、劳动结合起来的生产领域，农民节余出来的宅基地仅仅是作为指标，而让地方政府获得了相应数量的新增城市建设用地指标，这个建设用地指标还得落地，还得在城郊农村征地，只有这个在城郊征收的土地才真正作为生产要素进入到工商业环节从而创造出价值。不用农民腾出的宅基地，而由中央政策增加建设用地计划，地方政府就可以在城郊征地，现在一个增减挂钩政策的出台将事情搞得无比复杂，学界和政策部门都被套进去搞糊涂了。调研期间，据说中央今年一次给成都增加了12万亩用地计划，按盘活土地资源的说法，就是中央一下子为成都提供了12万×30万/亩共计360亿元的资源？有这样的好事，那中央就专门下指标来创造财富？
换句话说，在增减挂钩中，农民节余建设用地被复垦为耕地，从而形成城市建设用地指标，这里只有指标而没有买卖复垦的土地（节余宅基地被复垦为了耕地，而耕地是很廉价的），这时候说盘活农村土地资源，难道是指将指标作为资源来盘活以显化土地价值，难道就是空手套白狼地通过指标来换取真金白银？这些真金白银谁来出呢？
成都市现在还不只是想在增减挂钩这样的小政策上做文章，而且想将所有农村建设用地资源盘活，让农民捧着的土地金饭碗变成真金白银，其办法是允许农民宅基地流转，允许农村建设用地可以用作除房地产以外的任何经营性项目，并因此通过城乡统一的土地市场，让农村建设用地获得与城市建设用地同样的权益，做到同地同权同价。从而盘活了土地资源，显化了土地价值，让农民获得财产性收入，从而一夜暴富，从而从根本上解决“三农”问题。——这显然是荒谬的。
 
五、
从前面讨论中我们可以知道，若我们不考虑建设用地区位因素及不考虑土地财政问题，而将问题简化，则是大量农村建设用地进入城乡统一的土地市场的结果不只是会破坏土地规划，导致中央调控政策失败，而且如此之多的建设用地入市，必然导致土地市场的崩溃。反过来，因为土地市场的崩溃，使农民腾出来的建设用地根本就无法入市，也就根本不可能达到所谓盘活土地资源和显化土地价值的目标。当然也就不可能通过所谓“还权”来“赋能”，即所谓通过给农民“完整财产权利”，来让农民获得“作为市场主体把握自身发展和命运的能力”的结果。
盘活土地资源，显化土地价值，还权赋能，同地同权同价等等提法，误会了当前中国土地制度的基本逻辑，实践中若硬要按此蛮干，必然会导致严重后果。
 

2012年8月15日

[1] 尹鸿伟、魏晨：“成都农村产权制度改革试水”，《南风窗》2010年第6期。
[2] 严金明、王晨：“基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择”，《中国软科学》2011年第7期。
[3] “统筹城乡是改变二元结构的有效途径——专访成都市委常、常务副市长孙平”，《南风窗》2010年第6期。
[4] 在控制建设用地政策下，这些地区却还有可能通过增减挂钩等特殊政策，通过指标来分享到城市的土地收益。

来源：三农中国 http://www.snzg.cn