地方债逼近悬崖

地方债逼近悬崖

文/温克坚

2012年12月16日，中共一年一度的中央经济工作会议闭幕，新华社发表新闻稿指出，中央经济工作会议对2013年经济工作指导思路有 “全面深化经济体制改革，坚定不移扩大开放。稳增长、转方式、调结构，关键是全面深化经济体制改革。” “加强和改善宏调、加快经济结构调整力度，促进经济持续健康发展”等，这些论调基本上属于老调重弹，几乎每年的经济工作会议都会提及，而其中提到的“积极稳妥推进城镇化；增加并引导民间投资，同时在不会造成重复建设基础设施领域，加大公共投资力度；”则透露出新领导层的经济政策思路，问题是地方政府还应该和还有能力继续加大公共投资力度吗？

政府主导模式的代价

目前的绩效考核制度下，地方政府官员职业升迁依赖于经济发展资料，而通过政府主导的投资项目，官员们又获得寻租和腐败的机会，因此地方官员有充分的动力推动负债式发展，这种制度化的道德风险，是导致地方政府债务恶性膨胀的主要诱因。

长期以来以城镇化和铁路公路机场等基础设施建设为名义，地方政府推动和主导了大量投资项目，这种政绩驱动而罔顾市场需求的经济发展模式， 导致很多地区基层设施严重过剩，各种形象工程林立，各地宏伟而风格各异的政府办公大楼就是例证， 作为这种模式的必然代价，各地方政府都背负着巨额债务，部分地方政府已经走向悬崖边缘。事实上，2011年4月，云南省公路开发投资有限公司已经率先违约，向债权银行发函称，只付息不还本。后来在省级政府介入干预下，问题被暂时掩盖，不过地方政府负债问题之严峻，由此可见一斑。

政府向社会借款

在行政级别上处在官僚体制末端的县和乡镇一级政府，往往财政收入相当有限，能掌控的金融资源不多，因此在债务压力下，问题往往是最早暴露的。 据大陆媒体报导，最近河北滦平县以金融改革的名义，发布了多个红头文件，以政府担保，财政借款的形式，向县各个机关和乡镇集资，目标金额为人民币5亿元，年利息为12%。集资原则为：滦平县向各局、委、乡镇下达指定集资金额，集资起点1万元，上不封顶。企业法人也被作为集资对象，以50万元为起点。集资年限分别为一年、两年和三年。向社会公开借款的理由如滦平县政府主要负责人说，财政非常困难，但城市建设必须推进。而在此之前，安徽，山东，江苏等地多个县级市都已经开始类似向民间募资的操作，比如江苏盐城射阳县洋马镇政府提供14.4%年息，向机关干部下派任务；大丰市新丰镇也向内部职工融资：正科级60万，副科级20万，普通职工5万，上不封顶。政府公开向社会高息募集资金，说明债务压力严峻到了何等地步。  

地方债务形式多样

当然这些都只是大陆地方政府负债的冰山一角，整个债务冰山有多大？官方讳莫如深，迄今并没有完整资料公布。 笔者查阅公开统计数据表明，截至2011年9月末，全国共有地方政府融资平台10468家， 地方政府负债总额超过10万亿，而民间估计认为实际债务远远超过这个数字。 2009年以“四万亿”为代表的财政刺激计划推进以来，地方政府负债开始快速飙升；由于政府投资项目往往效率低下，回报周期长，信贷偿付问题很快出现，银行系统因此倍受压力，2010年以后银监会即要求银行体系对地方融资平台债务实行严控，银行对地方政府融资的通道逐渐关闭。为了化解困局，在中央政府默许下，地方政府开始寻求更多融资通道，城投债，基建信托，基金专项理财等替代性融资方式应运而生。银监会主席尚福林也曾经指出“一些银行为规避贷款规模、监管指针考核以及限制性信贷政策等要求，借道信托、证券、基金和资产管理公司等金融同业，通过发起理财计划、认购专项信托产品或信托收益权等管道，将银行资金投向融资性项目，资产表外化趋势明显。”

可以左证的是，债券市场中的城投债规模快速飙升，根据官方统计资料，今年前三季度，城投债发行量累计高达5500亿元，远远超过去年总发行量4257.4亿元，再加上第四季度发行规模将超过2000亿元，城投债总量接近2011年的一倍。

数据显示， 中国信托业协会近日发布的三季度数据显示，截至2012年9月30日，全行业信托资产规模达到6.32万亿元，再创历史新高。信托资产中，根据不完全统计，30%-40%的信托贷款投向基建领域，由于这些资产往往包含地方政府隐性担保，实际上都可以归结为地方政府负债。

除了地方债券和信托融资以外，租赁融资和售后回租业务等等业务也快速发展，部分地方政府还采用诸如BT、BOT这样的操作模式，把负债后移，把债务偿还时间后移，这些隐性负债自然没有纳入官方统计口径。
通过城投债，信托融资等等新的融资通道，地方政府获得了借新债还旧债的机会，暂时度过了债务兑现的难关，不过这也意味着政府债务风险从银行系统向整个金融体系蔓延，一旦某个环节或者某个地区出现支付危机，将对整个金融体系造成冲击。 12月初华夏银行上海嘉定支行代理销售的理财产品违约事件，就让整个金融系统绷紧了神经。

化解地方债务的手段

地方政府最自然的手段就是增加财政收入，也就是增加税费征缴力度，不管是预算内的税收，还是预算外的收费。媒体报导，在浙江，河北等多个地方政府税务部门都在进行预征收，或者征收过头税，河北多个县甚至以“钓鱼岛终有一战”的说辞，要求企业交税。 不过在目前臃肿的行政机构设置下，财政变成吃饭财政， 也就是税收收入基本用来养活政府公务机构以及科教文卫等常规性支出，而在经济萧条的现状下，强化征收或者预征收等方式也会遇到企业反弹，因此税收收入的增加远不足以化解债务压力。而从债务总额和地方税收收入比例来看，依靠税收收入偿还是遥遥无期的。

土地出让金才是地方政府真正的财源所在，事实上很多债务的形成都是基于特定土地权益为对价的。 但最近两三年，由于对房地产市场的宏观调控， 房地产市场整体上低迷，而由于拆迁成本上升， 地方政府在土地买卖上的利润空间降低，因此地方政府土地出让金总额大幅降低，这种状况，在县市一级地方政府尤为明显。为了偿付债务，地方政府必然需要通过更多的土地出让来获得收益，这意味着未来会有更惨烈的拆迁战争。以习李为代表的新领导层接班后，同样需要刺激经济增长来确立政绩，维系统治合法性，因此可以预见的是，货币政策将再度松闸，通过通货膨胀和过剩的流动性来缓解政府债务压力。

归根结底，政府将利用对土地市场的垄断和铸币权力，也就是通常讲的地票和银票，把垄断资源货币化，间接剥夺公众财富的方式，为长期积累的政府债务埋单。