造城运动是否会成为新的指挥棒？

城镇化已经成为未来中国经济继续保持增长的新的引擎，正在迅速地升温，由国家发改委牵头制订的相关规划也将在下半年对外公布。这个规划究竟有些什么内容？在最近召开的十二届全国人大常委会第三次会议上，发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，其中的一个目标是，京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群将向世界级城市群发展，另外再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。

看来，城镇化的一个重要目标就是打造城市群，在这方面，目前已经成形的京津冀、长三角和珠三角这三个城市群似乎已经提供了看得见走得通的模板，以一个或者几个大城市为中心，以一群中等规模城市作为辐射，其间穿插星罗棋布的小城市、小城镇，城市群的规模效应就显示出来了。可想而知，当发改委规划的10大城市群有朝一日大功告成的时候，中国的城镇化率也就有了大幅度的提高，城镇化的宏伟规划就庶几可以达成了。

城镇化就是造城吗？作为一种外在的物质形态，城市当然是城镇化的一个重要标志，城市和城市群是在当地社会经济发展到一定程度后逐渐形成的，而不是由政府以拔苗助长的形式规划并且打造出来的。以京津冀、长三角和珠三角这三个城市群来说，它们都是中国的“风水宝地”，物产丰富，自然灾害少，适宜人居，对人口有相当高的吸附力，城市也就逐渐出现。在这三个地区的许多大中城市，已经有了相当长的历史积累，改革开放以后，随着经济的不断发展，这些城市的版图都迅速对外扩张，以至形成了具有相当规模的城市群。由此可见，城市群的出现，是市场发展的产物，如果社会经济的发展没有达到一定的规模和水平，城市是发展不起来的，城市群更不可能出现。

但是，现在由政府牵头规划的城市群，却没有考虑到其市场基础。在发改委规划的10大城市群中，中西部地区占据了大半份额。但是，我国中西部地区的经济发展还相对落后，如果完全依赖市场的内生动力来催生出城市群，还需要漫长的时间，因此需要借助政府的力量来推进城镇化。现在由国家发改委规划出的这10大城市群，在很大程度上就是政府的力量。然而，当政府以势不可挡的气势推进这10大城市群的时候，又会出现什么样的情景呢？

在中国以往的经济发展过程中，政府奉行了将GDP增长作为第一目标的原则，GDP普遍成为地方政府官员的指挥棒，只要能够对GDP增长有所裨益，政府就会集中一切资源不惜一切地运作。这种“GDP至上”的模式虽然起到了让GDP迅速提高的效果，满足了政府官员的政绩要求，但由于对能源、资源等的过度消耗，对经济可持续发展的消极因素也很明显。因此，随着经济结构调整和经济转型的推进，GDP的指挥棒作用正在趋于淡化。但是，当城镇化以一场又一场造城运动来推进的时候，造城运动势必又会成为官员们新的指挥棒，看上去轰轰烈烈、热火朝天，但这种超越了社会经济发展水平的造城运动，能够收获什么却充满疑问。

在这方面，其实我们已经积累了足够的教训，前几年，尽管城镇化还未成为政府明确的目标，但一些地方为了拉升GDP，希望以房地产市场的兴旺来带动各业繁荣，结果耗费巨资造出了巍峨的新城，却由于没有人入住而成为“鬼城”。城镇化如果以造城运动来推进，很可能会重蹈这种覆辙，甚至由于这场造城运动是在更高层级上发起，其产生的后果更为严重。

在中国社会经济发展到达一定阶段后，出现城镇化的热潮是可以理解的，但城镇化从本质上说是人的一种自由选择，而目前城乡二元化的户籍管理却对这种自由选择权形成了桎梏。因此，作为政府来说，为了推进城镇化，首先需要做的是破除这种束缚人的自由、也束缚社会发展的户籍管理制度，让每一个农民，不管他是否进城，都能够获得与城市居民平等的权利享受，具体来说，就是在就业、子女入学、医疗等涉及民生的基本方面获得同等的社会保障。而要达到这个目标，不仅需要整个社会经济的高度发展，特别是能够提供丰富的就业市场，更需要政府拥有雄厚的财力作为托底。如果在造城运动的指挥棒之下，10大城市群建立起来了，官员如愿获得了他们的政绩，但农民却因为失去了土地而陷入生活的困境，那对未来的社会管理绝对不是福音。

（北京青年报，2013年7月14日）