更强大证监会需要改变证监思维

北京大学法学院研究员，博士生导师蒋大兴教授日前在《人民日报》发表一篇文章《金融“过度监管”是个伪命题》。综观全文，蒋教授说的“金融业”其实说的是中国资本市场，这当然不能算错，广义概念的“金融业”，是可以把资本市场包括在内的。但是，他在文中将最近接连被警方“带走调查”的一些来自基金、券商界的人物称为“货币市场的‘明星人物’”，却是值得商榷的，这些人被调查的原因，是他们在最近的“债券市场监管风暴”涉嫌违法，但是，无论是债券市场，还是这些人原先所在的基金业和证券业，与货币市场还是很大的不同的。如果说这些市场的交易因为与货币直接有关，那么，百货商店里的交易同样离不开货币，岂不是也可称为“货币市场”了？

不过，这些概念上的混淆，对于蒋教授的整篇文章来说只能算是小小的瑕疵，重要的是，蒋教授的文章，针对近期资本市场出现的“过度监管”的说法，提出了批评意见。他认为：“自由的资本市场并不意味着削弱监管者的权力，相反，严苛的监管可以造就出民众的信任与有效的信息传递，进而形成循法治、生效率的优良市场环境。”因此，他呼吁，证券监管部门的权责必须匹配，现在必须建立起一个更强大的证监会。看一看我国资本市场的现状，这个意见应该说是站得住脚的。

目前的证监会，权力是大了还是小了，这确实是一个可以讨论的问题。中国资本市场上造假、内幕交易猖獗，投资者一直在呼吁证监会严格执法，但是效果却并不理想。蒋教授认为，一方面，由于体制的原因，目前的证监会不可能监管全部的资本市场，比如对银行间债券市场证监会就难以介入其中，这也是债券市场的“老鼠仓”发展到如此严重地步的一个重要原因。另一方面，证监会的资源力量太薄弱，根本不可能施行最有效的“人盯人”监管战术，因此必须大规模扩充监管资源与执法力量。

不能说蒋教授提出的这两方面的对策没有一点可取之处。但是我认为，这并不是目前资本市场监管软弱的最重要的原因，关键是证监会本身所具有的功能充满矛盾，使其无法展开有效的监管。目前的证监会，虽然肩负打击违法违规的职能，但在这同时，它还肩负着为资本市场的发展，更直接地说是为企业在资本市场上融资提供服务的职能。从根本上说，这两种职能是互相对立的。由于为企业融资提供服务来自政府的要求，而打击违法违规更多地是投资者的渴盼，在证监会的权力来自政府授予的情况下，这两种职能孰轻孰重，几乎是不必讨论的问题。市场的发展必须配之以严格的监管，但监管又必须服从于市场发展这个由政府确定的目标之下，证监会实际上是在“左手管右手”，结果便是它只能一手硬一手软。

证监会为什么承担着这两个充满矛盾的职能？这与它的历史渊源有一定关系。证监会成立于1992年，当时与其一起成立的还有国务院证券委，时任国务院副总理朱镕基出任主任。在当时，证券委和证监会有明确分工，前者负责发展市场，其主要工作和就是向各省市区、部委分配股票发行额度，后者则负责市场监管。很明显，证券委是在用计划经济的思路管理资本市场，它与资本市场发展不能适应的矛盾很快便暴露了出来，特别是随着股票发行额度分配制的废弃，它事实上成了一个空架子，反而妨碍了证监会的工作推进。没过几年，证券委就撤销了，它的职能也相应并入证监会。因此，推动资本市场发展，或者换一个更明白的说法，为企业融资提供服务便成了证监会的首要任务，当然，股票发行的额度分配制也被审核制取代了。

当一个监管机构肩负着发展市场的职能，推动越来越多的企业上市便成为它的首要目标；当所有的上市公司都是由证监会放行的时候，一旦其中暴露出造假公司，实际上也形成了对监管机构的拷问，在处罚上避重就轻也就成为其一种必然的选择。因此，目前的证监会在市场监管上不够强大，关键在于没有放弃为企业融资服务这个指导思想。在这样的指导思想之下，证监会更习惯于将推进公司上市作为自己的政绩，甚至积极与一些地方政府签订帮助其辖下企业上市之类的协议。具有讽刺意义的是，前任证监会主席郭树清在其任上曾经说了许多严厉打击造假上市的狠话，赢得了投资者的好感，但是当他转任山东省省长以后，马上就向他原来的部下寻求支持，要扶持山东的100家企业上市。在这样一种制度框架之下，要求证监会加强对上市公司监管，严厉打击造假上市之类的违法犯罪活动，实在是过高的要求。

中国资本市场的高速发展，确实需要一个更强大的证监会。但是要达到这个目标，并不在于增加证监会的人力，如果一定要按“人盯人”的思路来管市场，按照目前我国资本市场的现有规模，监管队伍扩充到1亿人也不够。因此，更重要的是证监会需要转变证监思维，把不该由权力管的事情放下来。企业融资、市场发展到何种程度，这应该是市场的事情，不能由政府来规划，证监会更不应该成为政府发展市场的一种工具。证监会的监管，不能心顾两头，而是应该专心致志于为投资者提供一个公平公正的交易环境。实现了这个目标，蒋教授所希望的“一个更干净、更有效的资本市场”的建立，也就有了现实的基础。

（南方都市报，2013年6月8日）