胡家源每个人心里一亩田

每个人心里一亩田，用它来种什么，这是个问题。种豆种瓜，还是修厂房造住宅，或是阔马路建广场，甚至被抛荒被闲置，在中国获得土地使用权的人们总能通过各种途径来自由选择，而作为土地所有者的国家，则透过土地管理法律体系来实现对全部选择的最终裁量权。

这是我们对即将展开讨论的“18亿亩耕地红线”话题所划定的前提，这个前提也解释了最近由一份非官方报告所引发的“保不保红线”大讨论为何会明显失焦。

5月27日，在全国城镇化工作会议即将召开前夕，中国金融四十人论坛发布了一份《土地制度改革与新型城镇化》报告，建议改变严守耕地红线的思路，扩大城镇建设用地规划，将简单的耕地占补“数量”平衡向以占补“当量”平衡的模式转变。报告一出，舆论哗然，有人指责其不顾粮食安全，擅论国策；有人赞扬其市场化取向务实，切中时弊；更有人期望其改善中国土地供给瓶颈，抑制房价。

公允地讲，让一份只是在现有法律框架下对土地政策提出调整和完善建议的报告，承担如此多的重任，实在是勉为其难。

首先，改“数量”平衡为“当量”平衡，并非此报告首创。1986年颁布并历经三轮修改的《土地管理法》就规定非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。只是在当时的历史条件下，技术进步对农业产出的影响并不广泛和显著，用质量或者说“当量”去评价两块耕地的优劣，更像是在实验室里自说自话。毕竟袁隆平先生在1995年才成功研制出两系杂交水稻。

其次，“18亿亩耕地红线”虽然在中国历届政府提出的经济指标体系中，是一项带有法律效力的约束性指标，但政策并不代表法律本身，在法律的框架内也不是完全无法调整的。“红线”出台是缘于2005年之前十年间中国耕地资源的急剧减少，也切实经历了一系列复杂的人口统计学和农业方面的计算，尤其在中国现行政府管理体制下，数量分解式的经济指标控制模式是一种可理解可执行的政绩考核标准。

至于经会不会念歪，耕地红线有没有事实上被突破，这是政策本身有没有留出执行余量的问题，也是央地政府间博弈的问题，地方政府总是习惯性地突破中央经济指标，这从GDP、投资和城镇化率的两者数据差距中均可见一斑。“18亿亩耕地红线”下的占补平衡，虽然为天灾、地殇和人祸留足了挥霍的空间，但在近年来城镇化建设和“土地财政”的驱使下，也难保这些空间是否已经消耗殆尽，政策执行效果是否被地方政府扭曲。

因此，彻底检讨“18亿亩耕地红线”的效果，并出于保障粮食安全的需要，依法对耕地保护政策进行动态调整，是有必要的。报告建议改变严守数量控制的思路，并不一定意味着18亿亩会变成17亿甚至10亿亩，在人口膨胀、技术进步和压榨地力的多向作用下，未来需要受到严格保护的耕地面积，也未必如一些人所预期的呈减少趋势。

换言之，对“18亿亩耕地红线”的调整，应该首先基于保障中国粮食安全这个基本目标。但现在的问题是，各界对于如何保障粮食安全尚存在巨大分歧，而这种分歧与粮食企业的市场化改革呼声、粮食市场的开放贸易趋势交织在一起，再加上诸多将高房价归因于土地供应的言论推波助澜，更是加大了决策层制定政策的难度。

由于耕地保护造成土地供应紧缺，从而导致高房价，这本身是不值一驳的谬论，看看历年建设用地供应比例便可知，住宅用地之所以被挤占到一直在10%左右徘徊，主要是在各地土地规划中，工矿企业占地过大和近两年来基础设施用地过猛所造成的，这两项都代表着地方政府官员的政绩，而房地产业所代表的只不过是政绩背后的资金链。

但粮食领域的市场是否开放以及由此引发的粮食国企改革如何推进，却是中国在实现新型城镇化过程中不折不扣的真命题。在解决农民工市民化的问题后，农村留下来的地如何种，农地经营模式如何创新，家庭农场的比较优势如何发挥，诸多问题势必会涉及到如何从以往的重行政，到更多倾向于利用市场手段来保护耕地，这才是无法回避的真问题。