傅蔚冈以价格机制充实“耕地红线”

近日，国务院转发了由国家发改委制定的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，在该文件中，国家发改委就行政体制、财税金融、投资、价格、城镇化和统筹城乡等相关领域的改革作出了规划，方案甫一出台，就引发了社会各界的强烈关注。

而在城镇化和统筹城乡相关改革中，有关土地管理制度的表述格外引人注意：该意见强调“积极稳妥推进土地管理制度、投融资体制等促进城镇化健康发展的改革，调研并制定相关配套政策”。而在以往关于土地的表述，往往是以“最严格的耕地保护制度”一笔带过。

这样的表述给人带来很多遐想，难道土地管理制度真的要有变化？无独有偶，一份由包括国家发改委规划司等诸多政府官员参与的研究报告《土地制度改革与新型城镇化》也在近日发布。该报告提到要“大幅扩大城镇建设用地规划，改变严守耕地红线思路”，同时建议“从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内土地占补平衡。建立土地‘当量’制度，包括土地‘当量’评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式”。这一系列的信息，是不是都在表明，现在的土地制度到了一个必须要改变的境地？

“最严格的耕地保护制度”的核心就是“坚守十八亿亩红线”，也就是通过数量控制来实现保护耕地的目的。保护耕地的目的在于稳定粮食，但保护住耕地是否就能保护住粮食，或者说粮食和耕地之间的关系到底有多大？对此学界一直存有质疑。一个最为简单的事实是，与50年前相比，现在的耕地毫无疑问减少了，而且人口也翻了一番，那为何粮食供应却比50年前更加充沛？从这个意义而言，通过强调耕地保护来保护粮食生产并没有多大的依据。

为此，我们必须回到当前的土地用途管制制度上来。按照《土地管理法》第4条的规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”为了保护耕地，《土地管理法》还规定了“土地利用总体规划实行分级审批”，对各级地方人民政府的城市建设用地规模进行了严格的限制。

但是随着经济的迅猛发展，城市化进程的推进，“规划不如变化”，几年前做好的土地利用总体规划往往赶不上现实对土地的需求。在无法通过向上变更规划的前提下，地方政府只能在现有的制度框架内通过各种变通来达到增加建设用地指标的目的。

首先是用地指标交易。此类交易最先产生于2000年以后的东部经济发达地区。主要原因在于各地经济发展水平不一，发达地区对建设用地需求强烈，而不发达地区则可能有多余的建设用地指标。因此，发达地区就向有用地指标的地区购买指标。随着“18亿亩土地红线”政策的出台，跨地区用地指标交易也被叫停，按照国土资源部的相关规定，建设用地指标只允许在县级区域内交易。但是近年来，这种跨地区的土地用途指标又在经济欠发达地区出现。2010年，安徽省人民政府特意发文，出台《安徽省建设用地置换指标使用管理暂行规定》，同意“建设用地置换指标原则上在设区市的市区和县(市)区域内有偿流转使用”(皖国土资〔2010〕157号文件)。

其次是以租代征。这种做法是不通过农用地转用途和土地征收审批程序，而是通过出租(承租)、承包等方式使用农民集体所有土地从事非农业项目建设的行为，其主要目的是通过规避农用地转用和土地征收审批程序，从而在土地利用总体规划和土地利用年底计划之外获得建设用地。以租代征的实质是地方政府绕开上级政府，自主决定建设用地的数量。

如果农地的承包经营户和租用方之间的利益能够达成妥协，那么这可能是一种化解地方政府用地指标短缺，同时也让农民分享城市化进程的一种制度创新。但如果无法协商一致，那么这个制度就会变成地方政府和企业合谋，共同侵害农民利益的制度。由于在具体的实践中无法合理保护农民的权益，因此在实践中往往会得到农民和媒体的负面评价。2007年12月，国务院办公厅发文《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)，专门强调要“严格禁止和严肃查处‘以租代征’转用农用地的违法违规行为”。

再次是城乡建设用地增减挂钩。根据国土资源部于2008年颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，“增减挂钩”就是“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。”通俗来说，就是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，将农村中复垦的土地作为新增的建设用地指标。据测算，未来土地供应的主力来自于农村建设用地转变成城市建设用地,假设未来有10%的农村建设用地转化为城镇建设用地,则约2.9万平方公里土地可供城市建设,其中可建住宅建筑面积200亿平方米,可解决2亿个家庭居住。

但在实践过程中，增减挂钩往往演变为地方政府强令农民“撤村改居”，就是通过推倒农民宅基地上的房屋将其平整为耕地，从而获得更多的建设用地指标，因此侵害农民权益的事例屡见不鲜。2011年2月16日，国土资源部特意发文《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》，要求规范建设用地增减挂钩工作。

以上三种地方政府的制度变通告诉我们，目前的土地管理制度到了非改不可的地步了。1998年修订的《土地管理法》，以土地用途管制制度替代了原先的分级审批限额审批制度，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。该制度的初衷是为了严格限制农用地变更为建设用地，特别是要保护耕地，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制。但是十多年来的实践表明，严格的土地用途管制制度并没有保护耕地，但是却限制了城市的自由发展，阻碍了城市化的进程。

究其本质，土地用途管制制度是想通过计划的方式来达到保护耕地的目的——通过土地规划确定土地用途，通过分级审批明确各级政府之间的职权划分。当城市化进程中的其他资源都是以市场的方式来配置，而土地的资源还是想以计划的方式来调整，这注定是不能成功的。

在城市化进程中，不仅仅耕地需要保护，其他建设用地的需求也应合理满足。随着城市化进程的加快，建设用地的缺口日益显现。为了获得地方经济发展所需要的用地指标，地方政府不得不通过“以租代征”、“城乡建设用地增减挂钩”和“用地指标交易”等方式获得所需要建设用地。同时，由土地用途管制制度所导致的低廉征地补偿标准，也不利于保护农民的利益。

为了协调耕地和建设用地的矛盾，必须改变以往基于“数量”为基准的计划控制，建立一个以“价格”配置为基础，同时辅以数量控制的土地交易市场。发挥价格机制的作用，绝大多数土地的用途都应该由市场来决定其归属，这样有助于实现土地资源的优质配置，从而实现耕地和建设用地的均衡发展。

(作者为上海金融与法律研究院执行院长)