分类管理应该成为国企改革的基本思路

　　——访国资委商业科技质量中心主任卫祥云

　　在当前改革进程中，国有企业改革无疑是个颇受争议的话题。最近两则消息再次将国企改革问题推向舆论的风口浪尖：其一，央企2012年净利润增长只有2．7%，部分行业（如钢铁）几乎全行业亏损。在上市公司的前十大亏损公司中，央企占据了一半，中国远洋、中国铝业（行情,资金,股吧,问诊）、中国中冶（行情,资金,股吧,问诊）、鞍钢和二重，合计亏损额超过300亿元；而且前4家公司分列亏损额的前4位。显然，如何从根本上应对央企的亏损，涉及到国企进一步改革的问题。其二，近日，中国铁路总公司（国铁）的机构编制粗有眉目——在总部层面，原铁道部旧有的职能部门除公安局之外，其余部门被改换名称之后全数保留下来，此外，铁总还增设了资本运营和开发部、物资管理部、审计和考核局等三个部门。在垂直层面，原铁道部下属的18个路局（包括青藏和广铁公司）仍全部由铁总管理，此前盛传的地方路局合并并未有明显动静。分析人士认为，很多人只关注国铁改革后部门不减反增，认为改革不彻底，或是徒有虚名。其实，铁路改革也透露出今后国企改革的一些重要信息。

　　国企改革到底改什么？怎么改？循此线索，中国经济时报记者采访了长期研究国有企业改革的国资委商业科技质量中心主任卫祥云。

　　国企改革的路线图

　　从国有企业改革的视角出发和审视，我国国有企业改革面临五个不能回避的问题，即分类管理、统一出资、行业监管、阶段推进和产权到民五大问题。

　　中国经济时报：作为长期研究国有企业改革的专家，您心目中的国企改革路线图是个什么样的框架？

　　卫祥云：在我看来，国企改革应该改什么？其价值层面主要涉及分配问题、思路问题、垄断问题、效率问题和体制问题等，亟须认真研究解决，有必要纳入“顶层设计”体系。研究解决这些问题，不仅对国企改革很关键，对国家经济体制改革和政治体制改革也具有重要意义。

　　从国有企业改革的视角出发和审视，我认为，我国国有企业改革面临五个不能回避的问题，即分类管理、统一出资、行业监管、阶段推进和产权到民五大问题。

　　中国经济时报：改革开放以来，我国的国企改革经历了哪些阶段？

　　卫祥云：中国改革开放特别是邓小平“南巡”讲话后，改革国有企业、发展私营经济、建立市场经济体系成为经济改革的方向和目标。到目前为止我国的国企改革先后经历了三个阶段。

　　第一阶段是整个20世纪80年代。当时在我国的所有制结构中，私营经济已不复存在，集体经济除农业外所占比重也不大。而国有经济不仅占主导，数量上也占主体地位，绝大部分工商企业属国家所有，国有企业的效益如何，直接决定了整个国民经济的状况。同时，当时的国有企业大都采取国有国营的模式，因此我们就把改革的侧重点放在了国营企业上，提出了“搞活国营企业”的口号。其本质是在“改革、开放、搞活”的方针下，通过改革僵化的计划经济体制和对外开放，搞活整个国民经济。

　　第二阶段是20世纪90年代至本世纪初的国企改革。社会主义初级阶段理论，特别是邓小平“南巡”讲话和中共十四大关于建立社会主义市场经济新体制的理论，为人们观察国企问题提供了新的理论依据。从社会主义市场经济的角度来看待国有企业，我们就会发现原来的改革思路存在严重问题。因为在市场经济条件下，国有企业作为微观经济主体，既存在国有企业之间的竞争，又存在国有企业和非国有企业之间的竞争。在这种情况下，政府作为宏观经济管理者应当把各种企业置于平等的竞争环境中，而不能厚此薄彼。而在平等竞争中，一部分企业，当然也包括一部分国有企业，会由于各种原因被淘汰，这是经济规律作用的必然结果。因此，企图把所有国有企业特别是把所有亏损国有企业都搞活的做法既无必要，也不可能。可见，随着认识的深化，国企改革的方针和政策开始了调整与完善。经过多年的改革，我国国民经济的一个显著特点就是形成了多种经济成分并存、共同发展的格局。

　　第三阶段，也应该是国企改革的最后阶段。其核心问题是国企的退出问题，我们目前正处于这一阶段。国有企业的退出，是一个先分类，再逐步退出的过程。具体而言，首先是将国企分为竞争性国企与非竞争性国企两大类，然后是竞争性国企的退出和非竞争性国企的改革同时进行。

　　国企改革应实行“分类管理”

　　分类管理应该成为国企改革的基本思路。在这个基础上进一步探索科学的管理体制，而不是把适用于私企的现代企业管理制度照搬到所有国有企业中。

　　中国经济时报：对于国企改革，您提出了“分类管理”这样一个新思路，对此该怎么理解？

　　卫祥云：分类管理是指从宏观管理的角度出发，对不同性质、不同行业的国有企业，即对公益性国有企业、垄断性国有企业和竞争领域的国有企业分别对待，制定不同的发展战略、方针政策及具体办法，包括业务取舍、人员聘任、工资薪酬体系等。

　　比如，公益性国有企业和垄断性国有企业的管理机关，实行“准公务”管理就是合理的选择，没有必要与“国外相同企业”去攀比，因为企业管理体制和“产权”基础不一样，管理人员承担的责任和义务也不同。又如，在食品领域里的国有企业，承担好国家储备和一部分进出口业务就可以了，没有必要在茶叶、牛奶、方便面和调味品等领域搞什么生产经营。再如，四大国有或国有控股银行，指望其支持小企业的发展只是一相情愿，因为四大行承担的主要是对政府的债务贷款和国有企业的政策性贷款。而要解决好小企业的融资需求，不可能只依靠国有银行来解决，关键还是要放开民营银行的准入，放松和解除金融管制，让民间金融合法化和正规化。任何国家的国有银行体系都难以满足小企业融资需求，这不是中国的独有问题，而是世界问题。

　　总而言之，经过多年的摸索和试错之后，我觉得，分类管理应该成为国企改革的基本思路。在这个基础上进一步探索科学的管理体制，而不是把适用于私企的现代企业管理制度照搬到所有国有企业中。具体而言，商贸、建筑等一般竞争性领域，国有企业必须通过改制逐渐退出；金融、保险、证券等由央企垄断的金融行业，要对民间资本逐步开放，实行国企和私企的公平竞争；公共领域和资源垄断的非竞争性领域，由于投资规模大，收益周期长，协商成本高，不但要实行单一的国有体制，还要实事求是地探索符合国情的管理体制和激励机制，而不是叠床架屋式地复制现代企业制度。

　　竞争性国企应逐步退出

　　不能因为目前部分国有企业在竞争性领域还有利润就高枕无忧。谨防一旦经济形势发生变化，重蹈“国企脱困”的覆辙。

　　中国经济时报：那么，如何实现竞争性国企逐步退出和垄断性国企国有独资的最终目标呢？

　　卫祥云：竞争性国企的退出是一个争议不大的问题，其退出只是时间问题，关键在于如何平衡因退出引发的利益调整。

　　目前来看，竞争性领域国企的效率明显低于私企，其资产构成比较简单。不能因为目前部分国有企业在竞争性领域还有利润就高枕无忧。谨防一旦经济形势发生变化，重蹈“国企脱困”的覆辙。实际上从2009年和2010年的中央企业公开披露的经营情况看，资产利润率也只有2．83%和3．49%，比存银行的利息还低。

　　比如，对于目前经营状况尚好的国企，可视具体情况暂时保留或实行股份制改革，以后择机退出，前提是“卖个好价钱”；对于目前经营不善的国企则按照原来的改革思路逐步退出。但不管怎么改，都不能实行“央企”的分红模式。即把一部分国企的利润“分红”用于另外一部分落后国企的“脱困”上。这就好比10个国企有10个“保姆”，其中5个盈利企业的“保姆”可以用本企业的所谓“分红”去补贴另外5个亏损的企业，因为国企的管理人员没有国有资产的“支配权”，各级国资委同样也不应该有国有资产的“支配权”。对现有国企通过改革置换出来的资金的大部分可应用于社会保障和其他公用事业，少部分用于支付改革的成本和代价。

　　除在竞争性领域，国企应逐步退出并让位于民企之外，在垄断性行业，还应对非国有企业逐步放开。但就方法而言要先试点，后实践，再推广。具体来说，垄断性国企的转型和改革，关键在于三方面：一是该领域只能采取国有形式；二是非竞争的国企不能复制现代企业制度；三是探索科学的管理模式和激励机制是唯一出路。

　　国企改革如何“顶层设计”

　　国企改革的“顶层设计”必定是纵横交织之下，竞争性国企与垄断性国企两种不同性质，金融国企、文化国企与一般意义上的国企等不同类型，央企与地方国企等不同层面的全方位设计。

　　中国经济时报：您提出国企改革有必要纳入“顶层设计”体系，那么如何进行“顶层设计”？

　　卫祥云：对国企改革进行“顶层设计”，我认为最主要的是设计方案的大思路和可操作性。因此，我的研究更侧重于具体实施和操作层面的意见和建议，即必须分类管理，这是“顶层设计”首当其冲的问题。否则，如果陷入“一刀切”的市场化，让所有国企不加选择地全部退出，或者在所有国有企业里边不做任何实质性的变革，只是叠床架屋地植入现代企业制度或者现代产权制度，都是不切实际的。如果是前者，必然会导致国有资产流失，甚至有可能造成严重的政治危机；如果是后者，只能使国企成为问题越来越多的“四不像”。

　　此外，国企改革的“顶层设计”，还应着眼于“大国企”的思路，从比较微观的层面进行分类管理。如果说竞争型国企与非竞争型国企是国企改革新思路纵向的分类管理，那么，各级国资委监管之下的国企（包括央企）、金融国企、文化国企则是横向的分类管理。很显然，这三大类不同的国企，有些要逐步放开，让国企和民企在同一个市场并存并进行公平竞争，比如银行。如果对银行再不“顶层设计”，而是放任“官方利率”与“民间市场化利率”两套体系并行，必然会引发一系列的经济社会问题。

　　“顶层设计”还要对央企与地方国企进行分类管理。目前，暴露问题较多的是诸如“三桶油”、“四大国有银行”在内的央企，这些央企差不多都是业务遍及全国各地且日进斗金的上市公司。从表面看，问题主要集中在自身的高收益，管理人员的高收入以及屡屡曝光的贪腐。所以，国企改革的“顶层设计”，不是只针对央企的“顶层设计”。

　　综上所述，国企改革的“顶层设计”必定是纵横交织之下，竞争性国企与垄断性国企两种不同性质，金融国企、文化国企与一般意义上的国企等不同类型，央企与地方国企等不同层面的全方位设计。“顶层设计”首先要分类管理，但还要考虑解决问题的顺序。哪些是眼下的当务之急，哪些是要长远考虑、逐步推进的；哪些是主要矛盾，哪些是矛盾的主要方面。我认为，垄断国企与竞争性国企的界定，金融国企特别是银行的改革是当务之急；垄断性（包括公益性）国企的改革是主要矛盾所在；而竞争型国企的退出、地方国企的改革则是长期工程，不能毕其功于一役。