反思广东的集体建设用地流转改革

　　广东省一直是我国集体建设用地流转改革的先锋，八年前就以省人大批准、省政府颁布政府令形式，出台了全省性的流转办法，至近几年备受关注的广州和佛山的“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造”以及深圳的“城市更新”，其中都有大量涉及集体建设用地流转入市的创新做法。

　　最近的动作是，上月末，广州市草拟了《<；广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法>；实施意见》及相关配套文本，开始向社会征求意见。之后将正式公布实施。

　　从土地出让制度建立以来，集体建设用地流转就屡有尝试，除各地自行开展的试点外，国土资源部也曾批准过安徽芜湖、江苏昆山、浙江湖州等几个地方的试点，基本在“转权让利”和“保权让利”的思路上改进或组合，鲜有真正意义上的突破。

　　应该说，与国有建设用地更灵活的交易方式相比，集体建设用地无法获得平等的市场交易地位与获利空间，这使农民的土地财产无法获得变现渠道。这既导致大量黑市交易滋生，又不利于农民收入的提高。而任何集体建设用地流转方式的改革，都会对当前土地市场政府一元化的供应结构产生影响，土地市场结构、地价形成机制以及社会收入分配都会进行重大调整。所以，此领域的新政策出台，总会吸引各方注意。

　　其中，最受关注的自然是对土地市场有直接影响的一些规定，尤其是关于经营性用地的出让出租用途和方式的条款。广州的实施意见对此的规定是：“工业用地和商业、旅游、娱乐等经营性集体建设用地，以及在协议出让出租公告期内同一宗地有两个以上意向用地者的集体建设用地，应当在广州市房地产交易登记机构以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让出租”。

　　这个条款其实并无太多新意。2005年出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，对集体建设用地使用权的出让、转让、出租、转租和抵押等流转方式做出了专门规定。其中关于经营性用地出让出租用途和方式的规定是：“集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。”2011年9月广州市政府出台的《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》，只是在上述规定中再根据《物权法》的要求，把工业用地也纳入招拍挂的范围。这次广州的实施意见的征求意见稿，其实只是对上述试行办法做出了更多程序上的细化规定，在出让的用地范围与方式上基本无差别。

　　集体建设用地流转的出发点，是希望把存量的集体建设用地，更多可能是城市边缘尤其是城中村的集体建设用地，纳入城市土地供应的范畴，增加城市用地空间。很多地方的城市空间扩张都是通过征地来完成，但是在一些经济发达地区，近郊农民已经在城市化过程中通过出租厂房或者住宅有了稳定的获利渠道，而且利润非常高。深圳城中村内的一栋出租房，六七层高，一年租金收入大概三十万元。相关村民通过高额收益组成了强大的利益共同体，再加上有宗族血缘纽带的连接，要强制征收必然会引起集体性的激烈反抗，交易成本和社会风险都不受控制。赋予集体土地所有者和使用者更多的处置权，成为这些城市避免高风险用地扩张的优选方案。2005年规范集体建设用地流转的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，前几年广州和佛山的“三旧改造”，如今的实施意见征求意见稿，其内在逻辑其实是统一的。

　　也必须看到，虽然不断出台政策，但仔细看相关条文不难发现，在市场交易的一些关键内容上，与国有建设用地的流转相比较，经营性集体建设用地的流转还有很多值得斟酌改进处。

　　首先是经营性用地的用途规定上有差异。《物权法》在“建设用地使用权”一章中规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”由于在此之前将建设用地使用权规定为“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”，所以集体建设用地的经营性部分并不遵循此规定。广东和广州的文件，都无一例外地明确规定“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”。产权主体不同，为何会带来用途上的差异，当然无法从土地的物理性状上来解释，原因只怕还得从地方对土地财政的依赖上来讲。

　　集体建设用地如果可以进行住宅建设，政府拍卖住宅用地获得的高额收益必然受到巨大冲击。这种维护政府收益而限制平等权利的政策规定，只怕难以服人，也就无法从根本上阻止小产权房的涌现。

　　另外，经营性集体建设用地的出让出租，要求采用招拍挂方式，看起来与国有部分相同，实质上两者恰恰应该不同。经营性的国有建设用地之所以要招拍挂，是由于代理人的道德风险：出让土地的官员与土地并无产权关系，但却可以决定土地的出让过程，如果不尽量通过公开的招标拍卖方式，更无法堵住各种可能的利益输送。

　　而集体建设用地的出让主体与土地有着更紧密的产权联系，集体本身就是所有权人，和完全虚置的国有使用权人有明显的区别。

　　而且，如果以小组为产权单位，集体是一个很小的团体，其监督控制都比庞大的官僚体系要简单直接高效。因此做好集体组织的民主建设和决策机制，完全不需要限定在招拍挂方式上，协议完全是可行的。理论上，供应主体越接近产权主体，效率越高，道德风险越小；如果两者一致，如私人出让土地，用什么方式出让都不重要，他有足够的责任心为自己的土地获得一个最好的价格，道德风险问题完全消失。

　　所以，总体来看，集体建设用地的流转，还在几个关键问题上驻足不前，在用途和方式上该放开的没有放开。如果希望政策能发挥效果，还需要在理论上和实践中都贯彻“同地、同权、同价”的基本方向，从权利公平与发挥产权主体积极性的角度来确立集体建设用地流转的办法。