辜胜阻珠三角城镇化亟需打造“升级版”

新华网消息 近日，全国人大常委、人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席、经济学家辜胜阻在广东省人大协助安排下先后赴广东东莞市、深圳市等珠三角地区，就推进新型城镇化及外来人口公共服务进行考察调研。

辜胜阻认为，珠三角地区城镇化水平较高，城镇化率达82.7%，相当于中等发达国家水平，但长期以来过度依赖外来人口廉价劳动力以及低环境成本的低价工业化模式，阻碍了城镇化质量的进一步提高。未来珠三角地区城镇化升级、打造世界级城市群关键在于普惠外来人口、实现绿色发展，推进外来人口基本公共服务的全覆盖，下大力气解决“半市民化”问题，加强空气和水污染治理，实现城市绿色低碳发展，推进产业升级和智慧增长。

辜胜阻表示，城镇化的核心是人，打造珠三角地区城镇化“升级版”，建设世界级城市群，最重要的举措是实现基本公共服务对外来人口的全覆盖，改变外来人口“半市民化”的局面。

广东作为第一流动人口大省，96.2%的流动人口集中在有“世界工厂”之称的珠三角，其中深圳、广州、东莞、佛山4市的流动人口就占全省的86.2%。大规模外来流动人口公共服务需求与流入地公共资源有限配置之间的矛盾较为突出。尽管珠三角地区正在大力推进基本公共服务向常住人口的全覆盖，但是覆盖水平依然较低，仍不能满足外来人口不断增长的利益诉求。

当前，珠三角、长三角等东部人口流入集中地区应从广度和深度两个层面推进基本公共服务向外来人口的全覆盖。政府要在稳定就业的基础上，除了对加强外来人口“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”四项基本公共服务供给外，要提供更多的就业服务，构建外来人口尤其是农民工的职业培训体系，增强职业技能、职业素养和敬业精神，不仅让农民工“洗脚上楼”，还让其“洗脑进城”。要完善居住证制度和推进户籍制度改革，努力实现基本公共服务依据居住证按常住人口全覆盖。

2010年广东省正式在全省推行“积分入户制”，截至2013年3月，120多万的外来人口初步通过积分、高技能人才的方式“自由迁徙”进入广东。要完善教育经费保障体制，加大财政对外来人口及随迁子女教育的投入，全面实行农民工随迁子女在输入地平等接受义务教育的政策，逐步降低随迁子女接收高中教育的进入门槛。如广东东莞市积极推进外来人口及随迁子女的教育工作，当地流动人员及随迁子女接受义务教育人数达到56.87万人，占全市义务教育阶段学生总数的74.08%，是东莞市户籍学生总数的2.68倍。

在解决进城外来务工人员子女义务教育的基础上，要破解异地高考困局，进行科学的异地高考制度的顶层设计，从全国通盘考虑研究和出台异地高考制度安排，使长期在输入地就读的随迁子女能够就地参加高考。

广东省2013起开始实施异地高考政策，实现积分入户的外来人口随迁子女享有与户籍考生同等的高考录取权利。要深化医疗保险制度改革，逐步将外来人口及随迁家属纳入医疗保险体系，合理配置医疗服务资源，重视社区卫生组织保障外来人口医疗服务的重要作用。要通过政府投入与民间投资相结合的方式，加大保障房新建配建改建力度，做大“增量”；通过建立健全税收、金融等相关政策体系，收购吸纳转化社会空置房和出租房资源，盘活“存量”，增加外来人口的住房供给。针对外来农民工不同类型和具体情况，构建和完善与农民工构成和特点相匹配的养老保险制度，同时要提高养老保险统筹层次，建立有效的养老保险关系转移接续制度。

辜胜阻认为，外来转移人口的市民化是一项高成本的改革，要建立中央政府和地方政府及政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，多渠道分担外来进城人口市民化的改革成本。有研究表明，农民工市民化的人均成本约在10万元左右。不同地区、不同群体之间的市民化成本还存在差异性。

珠三角地区拥有大规模的外来人口，其市民化成本相对更大。化解巨额的市民化成本需要探索建立中央和地方之间以及政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制。

首先，要确定中央政府与地方政府的成本分担办法，深化财税体制改革和县市管理体制改革，努力使地方财力与事权相匹配。中央政府要加大财政转移支付对提升地方政府公共服务能力的支持力度，并承担外来人口市民化的特殊性支出，例如为保障外来人口市民化后能获得与城市户籍居民一样劳动技能而发生的人均教育、培训支出等。设计和推进相关税收制度改革，规范土地财政为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源，提高地方政府承担外来人口市民化的能力。

目前，我国城镇管理体制是以行政区划级别为基础，对于常住人口规模较大的经济强县和强镇而言，这种以行政级别分配公共资源和管理权限的管理体制在很大程度上限制了其公共服务能力，往往造成公共服务供给不足。中国“千强镇”之首的广东虎门镇常住人口70万人左右，但这些本应该属于城市建制的地方却只享有建制镇的权限。为此，要进一步修改、完善设市标准，把常住人口规模作为设市标准和机构设置与人员编制的重要依据，并赋予各类城市与管理人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限和执法权限，强化对外来农民工的公共服务能力。探索城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩等措施，形成地方政府吸纳外来人口的激励机制。

其次，要完善政府、企业以及个人共同参与的市民化成本分担机制。地方政府要逐步提高外来人口市民化投入在财政支出中的比例，集中解决外来人口市民化的教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出问题。企业要顺应当地经济发展水平的变化提高外来人口的工资待遇和基本福利，为外来人口办理基本的社会保险以及分担外来人口的保障房的成本支出，为其市民化提供基本的保障。要通过政策引导提高民间资本参与城市建设的积极性，推进金融改革特别是农地金融的改革，完善外来人口土地的流转机制，使农民“沉睡的土地”变成其市民化的自有资本。

辜胜阻强调，环境是城市的长久竞争力，创新是城市发展的不竭动力。当前，珠三角地区要打造世界级的城市群，必须在发展经济的同时更加注重保护生态环境，通过创新推动产业升级，着力实现城镇化的“集约、智能、绿色、低碳”发展。要推动城镇化发展观念的转变，将以人为本和生态文明的理念和原则融入新型城镇化的进程中，完善政府绩效考核标准，在强化政府公共服务能力的同时，借助智慧城市的先进理念建设“智慧城市”、“幸福城市”、“和谐城市”，实现城镇化的“集约、智能、绿色、低碳”发展。

一方面，依托技术创新，不断壮大新一代信息技术产业，带动创意产业、软件与信息服务业等战略性新兴产业发展，衍生全新的产业形态，推动城市产业升级，实现城镇化集约、智能发展；另一方面，通过引入智慧因子全面改造环境保护的技术手段和管理模式，自动监控周边环境以预防环境污染和生态破坏，智慧感知生产生活中能源消耗并加以自动控制，促进节能减排，实现城市绿色、低碳发展。要加快形成创新驱动型发展模式，推动传统制造业的转型升级，不断向价值链两端的研发和营销等环节拓展，逐渐形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势。要加快实施综合治污、水源保护等重点工程，加强区域污染联防联控，统筹协调区域空气和水污染治理，实现城市环境深度治理与增长方式转变的共赢。考察中，辜胜阻在深圳重点调研了环保工作和环保产业。(刘江日 李洪斌 孙祥栋)