上海为何首设改革“免责”制

上海市政府即将提交市人大审议的《关于促进改革创新的决定(草案)》(下称《草案》)近日亮相，其内容相较其他省区市同类法规，最大的亮点是首设改革“责任豁免”条款。

《草案》中的该条款称，为依法保障改革创新，宽容失败，“对依照决定规定程序决策、实施改革创新，而未能实现预期目标，且未牟取私利的，在政府政绩考核中对有关部门和个人不做负面评价，不予追究行政责任及其他法律责任”。对此，我们认为，上海的这一新规不仅有利于鼓励大胆改革创新，而且其本身，就是一次大胆探索、先行先试的改革创新。

改革创新需要“宽”，因为究其本质而言，改革创新就是一个创新主体不断试错，以及选择机制不断对其施加限制的互动过程，而且这个过程中，创新主体所需面对与适应的选择机制本身也在持续动态变化中。

回顾中国改革历程，极为清晰可见的一条脉络是，凡是改革相对大步前行之际，往往正是改革气候趋向宽松之时。如1992年，邓小平在南巡讲话中明确指出，“不冒点风险，办什么事情都有百分之百的把握，万无一失，谁敢说这样的话？”

改革不可能万无一失，这是人尽皆知的常识，但其落至实处，却可能产生不同的效应。如果政府部门通过改革创新，如愿成功地解决了发展中遇到的部分问题与矛盾，取得了预想的经济、社会和政治收益，此次创新便会得到自我强化与完善，最初面临的多样性和不确定性就会消失，政府部门创新的方向就会被“锁定”。而这种“锁定”在一定时期内有可能会为后续创新提供动力；但也有可能，这种“锁定”在更广阔的范围内，反而成为阻碍创新持续性的桎梏，因为前一次成功创新所形成的与之相配套的行政运行系统或模式，往往会对后续创新造成较高的转换成本。

这也正是为什么存量改革阶段改革愈发艰难的原因所在。中国的特殊性还在于，一方面，无论从历史传统还是从现实生活看，政府和公共权力部门的改革创新在中国社会发展中所起的作用，远比西方社会重要得多；另一方面，中国事实上的官员委任制，以及相对封闭的决策体制，使得官员较少受到政策相对者的制约，其行为依据更多地视乎上级对其绩效的判断。

政府改革如此重要，但政府绩效又是极其复杂而多维。这种情况下，倘若没有一种较为切实可行的制度保障下的宽松环境，同为理性经济人的下级政府官员在患得患失心理支配下，很容易倾向于采取不改革的求稳策略而无意于追求社会效用更优的制度安排。上海的“责任豁免”切合改革创新的真义。中国下一步的发展，正需要这种对改革更宽松，对改革者更宽容，甚至对失败了的改革和改革者也更宽厚的制度保障与社会氛围。