无须对美国财政悬崖游戏大惊小怪

　　美国共和党和民主党的政治斗争主要体现在美国财政预算问题上。依照美国宪法，美国国会有权批准联邦政府的财政预算，也有权对联邦政府的财政预算进行实质性监督，如果美国国会多数党的议员对美国总统不满，那么往往会对美国联邦政府的财政预算支出提出批评意见。在美国共和党和民主党的相互掣肘下，美国联邦政府与美国国会在财政预算问题上多次进行权力分配。

　　按照美国国会与美国联邦政府达成的协议，美国国会有权对美国联邦政府的财政预算进行及时审查，而美国联邦政府保留维持财政预算的行政权力。这种世界上独一无二的财政预算审查执行体制，使得美国联邦政府经常处于十分尴尬的境地。如果向美国国会申请财政拨款，那么美国国会的议员们就会在审议财政预算的时候说三道四，充分表达对美国联邦政府的不满。美国国会这种及时审查美国联邦财政预算的权力，让美国联邦政府总统苦不堪言。说到底，美国国会审议的不仅仅是一揽子财政预算方案，美国国会还要对美国联邦政府每一笔财政预算经费开支把关。当美国联邦政府不得不就具体的财政预算方案请求国会支持的时候，国会议员们就会充分利用自己手中的权力，持续不断地向美国总统施加压力。所谓美国“财政悬崖”，就是在这种非常奇特的财政预算审查批准执行体制之下产生的。

　　根据美国国会与美国总统达成的协议，当美国联邦政府的财政赤字达到一定数额，突破了国会批准的限度之后，美国联邦政府必须向美国国会申请达成新的财政预算协议，否则，按照以往达成的协议，美国联邦政府将会自动地增加税收减少支出。毫无疑问，单纯从财政预算监督的角度来看，这是一个强有力的财政预算监督机制。如果美国联邦政府放任自流，通过增加税收的方式减少财政赤字总额，那么必然会导致美国经济雪上加霜。在美国经济不景气的时候增加税收，从表面上来看可以减少财政赤字的规模，但这样做无异于饮鸩止渴。正因为如此，美国总统希望突破美国国会设定的财政赤字限额，通过扩大财政赤字，进一步刺激国内的经济，从而使美国财政摆脱困境。对于美国国会来说，持续不断增加的财政赤字，相当于寅吃卯粮。出于对选民负责的目的，美国国会议员不愿意这样做。可是，美国国会如果不批准美国联邦政府的财政预算方案，那么有可能会导致美国总统将经济问题归咎于美国国会议员。事实上，如果美国国会议员无所作为，不采取积极的措施调整方案，那么势必会影响美国经济的复苏。正因为如此，美国国会议员们一方面希望向美国总统施加压力，迫使其在公共开支方面有所节制，另一方面也希望充分贯彻多数党的政治意图，利用财政税收政策，更好地为选民争取利益。

　　可以肯定的是，美国政府和国会不会因为财政问题而彻底翻脸。其中的道理非常简单，这是一个在美国宪法框架内的财政游戏。美国国会议员们希望向美国总统施加压力，以增强自己的影响力，而美国总统要想摆脱目前的困境，必须向国会议员作出实质性的妥协。现在美国总统已经邀请美国国会的政治领袖到白宫商谈财政预算安排问题。这种习以为常的做法，无非是在最后时刻到来之前，给双方一个体面的台阶，从而使这个问题得以化解。

　　美国实行的是财政联邦主义，美国联邦政府财政状况恶化，并不意味着美国各个政治实体财政状况恶化，更不意味着美国各个州的地方政府财政状况恶化。财政悬崖不像人们所想象得那么可怕，美国国会曾经多次不批准美国联邦政府提交的财政预算，迫使美国总统不得不削减政府雇员并且短期关闭某些联邦政府机构。这样做既是一个政治姿态，是为了推卸责任，争取选民的支持，同时也是一个经济手段，其目的是为了防止一些反对美国联邦政府财政政策的企业或者个人采取激烈的行动，从而减少未来达成财政预算协议的执行成本。

　　笔者之所以关注这一问题，是因为美国的财政悬崖游戏被国内一些学者渲染得恐怖无比。其实，美国有世界上最好的财政预算编制审查执行监督体系，美国联邦政府的每一笔开支，都必须经过美国国会同意。尽管在表面上看，美国联邦政府与美国国会争吵不休，影响了美国财政预算审查批准和执行的效率，但从本质上来说，正是由于美国国会与美国联邦政府之间相互掣肘，才导致美国联邦政府的预算经费不会被滥用。

　　部分中国学者认为，凯恩斯主义是导致美国国会与联邦政府之间就财政预算问题相互争吵的理论基础。这是典型的借题发挥。美国联邦政府编制的公共财政预算，不能直接用于投资，更不能设立所谓的国有企业与民争利。美国联邦政府通过增加税收或者减少税收，刺激或者抑制某些行业企业的发展。这是现代市场经济条件下必不可少的市场经济宏观调控手段。

　　不要对美国的财政悬崖游戏大惊小怪，因为这是美国政治的常态。美国国会通过限制美国政府财政预算权力，达到了监督美国联邦政府的目的。如果美国联邦政府找到了解决美国财政预算赤字的途径和方案，比如充分利用市场经济的外部性，向其他国家转嫁经济危机，或者迫使发展中国家改变货币政策，以减少政府的实际财政赤字等，那么美国总统很快会与美国国会议员们握手言欢。在事关国家财政预算的根本问题上，美国国会议员们之间的党派之争，必须让位于国家利益。可以非常肯定的是，美国国会与美国联邦政府必然会就美国新的财政预算安排达成协议。

　　（作者系中南财经政法大学经济法教授）