贾康宏观形势与公共财政配套改革

　　理财周报特邀 贾康财政部财政科学研究所所长

　　我国宏观经济运行在2012年可如愿实现7.5%以上的经济增长目标。一季度GDP从去年四季度的8.9%一下子到8.1%，二季度，收缩了下滑的幅度，降幅接近于前面两三年，我们从高往下微调的，每个季度调0.4%的速度，今年二季度从8.1%回落到7.6%，虽然下滑了0.5，但是已经不是一季度明显偏快下滑的势头了。三季度探到了7.4%，完成了从高往下回落的探底过程。四季度有比较大的把握能看到宏观经济运行企稳以后的回升。现在看起来，GDP应该在7.5%-7.7%偏上的位置，如果四季度涨得更猛一点，也不排除到7.8%，如果上升的弱一点也是7.6%。

　　估计在2012年四季度走势企稳回升的惯性与一个时期以来“稳增长”政策措施的效应可望继续显现在这两方面的叠加作用下，2013年一季度的宏观经济指标将比较好看。

　　2013年，作为党的“十八大”后第一年，国民经济的增长将比2012年更显乐观，预测全年8%以上。中央经济工作会议提出“六大任务”：（一）加强完善宏观调控；（二）夯实农业基础；（三）加快调整产业结构；（四）积稳推进城镇化；（五）加强民生保障；（六）全面深化改革、坚定不移扩大开放。

　　估计2013年整个年度的宏观政策框架也将延续积极财政政策与稳健货币政策的组合搭配，财政年度预算安排仍将有较可观规模的赤字，并将继续强调结构性减税和“营改增”等改革举措。财税政策调控将着力服务于党的十八大后新一轮发展和改革高潮的平稳展开。

　　十八大明确要求：加快改革财税体制

　　党的十八大报告明确要求：加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度，建立公共资源出让收益合理共享机制。

　　怎么理解财税体制改革要加快？我认为现在矛盾积累的凸显方面，我认为改革还要找到技术路线，就是选准突破口和切入点，财税更带有牵一发而动全身的特点。财税就是一个政府政权体系的一部分，配置的是公共资源，拉动的是通盘的经济社会资源配置的问题。特别在经济社会转轨期，这种深刻的制度变化中，政府职能、政府的作用方式，这是“十八大”所说到的改革的核心问题，就是和市场的关系，还有在现实生活里面，政府和企业关系之外的中央地方关系，公共全局体系和纳税人、公民的关系，这三大基本经济线索关系，都汇合聚焦到财政的制度安排上，如果不在财税这个方面根据已经积累的矛盾实质性的推进

　　改革，整个的通盘的改革，那么就打不开局面。在这个情况下，我认为，决策者会非常清晰的意识到，必须加快财税的改革，来联动通盘的配套改革。

　　在“十八大”精神指导下，我国新一轮财税改革势必需要加快推出，而我认为，这个改革也势必联系其他一些重要方面而形成价、税、财、金融等通盘协调配套的新一轮改革。

　　首先要充分领会党的新一届领导集体业已释放的推进改革信号。

　　习近平总书记新近在考察广东时指出：我国改革已进入攻坚期和深水期，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。改革开放是决定当代中国命运的关键一招。我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱，要“在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划”。

　　李克强同志新近在综合改革试验区工作会讲话中指出，改革是中国最大红利，改革的空间潜力仍然十分巨大，让人民过上更加美好的生活必须通过改革开放；改革中要打破固有利益格局调整利益预期，既需要政治勇气和胆识也需要智慧和系统的知识，既要有顶层设计又尊重基层的首创精神，既要先行先试又要依法办事；不干，可能不犯错误，但要承担历史责任。

　　在承担历史责任加快财税改革的视角上，我们亟有必要结合局部与全局、过去与未来，作一全面考虑。财政的问题，实质是公共资源配置体系与机制的问题。正因为财政是一个“以政控财、以财行政”的分配体系，所以与公共权力主体的系统化改革息息相关，因而也和整体资源配置机制的改革息息相关——一句话：财税改革密切联系战略和全局。

　　上世纪80年代我国以财政体制为改革突破口，“分灶吃饭”；1986年又正面设计“价税财联动”配套改革，但其后由于种种主、客观原因而搁浅。1994年的财税配套改革具有里程碑意义，使1980年代已反复探讨的价税财联动改革，在价格调放基本完成于“治理整顿”低通胀期之后，又趁邓小平南方谈话的东风，推进到打造与市场经济相匹配的以分税制为基础的分级财政体制和多税种复合税制，从源头上不再按行政隶属关系组织财政收入而是让各种各类企业依法纳税、公平竞争，从而正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，构建宏观间接调控为主的框架，促成了此后延续至今的我国国民经济的活力释放和又好又快发展过程。

　　但在我国经济仍具黄金发展期特征的同时，要看到伴随而来的矛盾凸显的挑战和压力。

　　财税体制面临挑战和压力

　　财政方面，省以下体制一直未进入真正的分税制状态，基层财政困难、大量隐性负债和短期行为明显的“土地财政”偏颇，引起广泛诟病，为化解矛盾、真正转变和优化政府职能，服务又好又快发展，需强调财政体制的扁平化、县级财力保障、地方税体系建设、转移支付改进、预算的透明、规范和民主化、法治化都势在必行。而且现实生活正在呼唤新的一轮价、税、财配套改革。

　　在我国一般商品价格已由市场决定的情况下，当前于资源产品价格、不动产价格等方面，仍然存在着严重的比价关系不能理顺、价格形成机制扭曲问题，愈益形成对国民经济的负面影响，最突出的例子是社会再生产“命脉”层面“从煤到电”的配置机制扭曲，比价关系不能反映资源的稀缺性和不能有效形成产业上、中、下游全程各相关主体的节电、节能、降耗、低碳发展的内在激励。

　　与此同时，从资源开发到社会总产品分配中的重要制度——地方税体系和地方政府阳光融资制度建设严重滞后，省以下财政分税制迟迟不能落实，成为政府职能转换、行为优化方面的明显障碍，基层财政困难、地方大量隐性负债、过度依赖“土地财政”等为人们所诟病的问题，都与此有关。

　　显然，在随党的“十八大”而来的新的发展阶段上，需要以更大的决心和勇气不失时机地大力优化我国发展改革的顶层规划设计，抓住基础品价格机制、税收制度、财政体制等重点，实施通盘设计的配套改革，并以利率市场化、资本市场发展健全等金融改革事项相呼应，使生产要素配置合理化。

　　新一轮价、税、财配套改革中，“营改增”改革将在减轻税负、推动产业结构优化和提振消费提升经济增长质量方面产生深远影响；资源税改革有望成为我国基础品价改和电力体制改革攻坚克难的重要切入点并长远产生节能降耗的杠杆作用；房产税改革试点适时扩大范围将引致地方税体系框架建设及其配套改革事项的一系列积极拓展；个人所得税分步走向“综合加分项扣除”模式的改革，并将是我国打造现代税制中直接税制度从而调节分配促进社会和谐、共富的重要改革内容之一；而以省以下财政真正进入分税制为重点的财政体制与行政框架扁平化和政府职能的进一步转变，必将降低行政成本，优化财政支出结构和更好地释放千千万万市场主体的创业创新活力，缓解资源环境、人际关系等方面的矛盾约束，进一步打开我国未来可持续地高速、高质发展的潜力空间。

　　具体还要说一些税种的创新。我们点到为止，说说特定的改革中间的贡献。比如“营改增”，现在有十多个地区跟进，是在减轻税负、推动产业结构优化、提升经济增长质量方面产生积极影响。这个改革如果在“十二五”顺利的话，可以全面覆盖。

　　还有，房产税改革，试点继续扩大，会促进一系列积极拓展，并且在房地产调控、收入再分配优化方面产生正面效果。房产税的问题，争议非常激烈，我是作为力主推进改革又捱了不少骂的人。我是强烈主张要政府早早的把定心丸给社会提供，我认为中国，在可以预期的时期内，不可能借鉴美国的模式，中国要借鉴日本的模式。而且具体的方案设计应该更理性，由政府披露相关信息以后，引导大家做更充分的讨论。绝对不是要把这样一个税做成和大家为敌的，有人所说的，像过去农业税那样和老百姓过不去的税，我们一定要看到，这是现代税制里面必须经受的考验。

　　还有要看到的是个人所得税，应该在以后，分步走向综合，加分项扣除的模式。调解收入分配，促进社会和谐，促进共富过程中发挥作用。所有的这些税都是辅助作用，不可能包打天下，但是也是不可缺少的制度建设。个人所得税也是充满争议，现在说起来就是讨论起征点，这是完全不符合这个税改科学决策的内在要求。那么多的变量，只讲其中一个起征点，其他不谈。这个税怎么合理设计，一定要把工薪收入和其他收入综合的关键机制引进来，另外要把分项扣除，适应不同的家庭赡养系数的机制配上来，这些都值得我们进一步探讨。

　　从考虑深化改革、兴利除弊的思路上看，需指出一个重要着眼点：市场经济是法治经济，在公共资源配置上，必然要求规则统一，各种以“因地制宜”、“灵活务实”为名要求体制问题“一事一议”、“一地一议”式的制度安排，一定是滑向设租寻租的、潜规则的制度，是会导致践踏规则的不良制度。

　　经济社会转轨过程中扑朔迷离的现象和复杂的现实矛盾，要求我们以清醒头脑抓住财税体制问题的实质，坚持1994年财税改革基本制度成果和坚持与健康市场经济的配套方向。

　　公共财政改革还必然要求在管理机制层面推进创新，包括全口径预算管理，财政收支绩效考评和深化政府采购制度改革等。