城镇化如何“务实”

　　理财周报特邀 邱爱军 发改委城市和小城镇化改革发展中心副主任

　　领风气之先的南方报业的编辑，就“城镇化”这个现时的显性词，想约我写一篇稿。看了编辑寄来的《理财周报》，最突出的印象就是“务实”，由此联想到3月份李克强副总理在中欧城镇化伙伴关系高层会议上的讲话：中欧城镇化伙伴关系一定要“务实”。尤其是在“十八大”报告七次提及城镇化的今天，我们似乎更应该想想如何让中国的城镇化走向“务实”。

　　为小城镇“松绑”，让城市快速成长

　　2011年，中国的城镇化率超过了50%，很多人都欢呼雀跃中国已进入“城市社会”时代。可是，当我告诉外国朋友中国有658个城市时，他们迷茫的眼神迫使我赶快补一句：中国还有将近2万个小城镇，它们也相当于你们的城市。其实，每每说完这句话，我都为这个“相当于”心存忐忑。

　　这些年到欧美考察，直接对话西方小城市和小城镇的管理者，发现这个“相当于”实在让人心虚。国外的小城市和小城镇几乎拥有与大城市一样的行政管理权限；可以发行支持城市基础设施建设的市政债券；拥有维持政府运营的主体税种，而且每年的税率由城镇政府根据城镇发展建设需要自行调整；社区是否组建为城市最主要的因素是看城市基础设施是否可以达到规模经济，让居民以更低的成本享有更好的公共服务。所以，西方国家的城市数量就比较多。2001年，4.8亿人的欧盟就有732个城市，而中国的人口将近欧盟的三倍，城市的数量却不及欧盟多。此外，因小城镇环境优越、公共服务设施良好、又可以与大城市快速连接，56%的欧洲城市化人口选择在5000到10万人口的小城镇和小城市居住。

　　目前，中国有将近2万个小城镇，其中镇区人口在5万以上的有700多个，这些镇的经济总量也在几千万以上，而且这些小城镇已为很多“农业户籍”的外来人口提供了非农就业岗位。

　　李克强副总理说“体制的改革包含着巨大的潜力”。如果能够按人口规模设市，为小城镇“松绑”，让那些镇区人口5万以上的小城镇升级为相对独立的城市，拥有相应的城市行政执法权、经济审批权、财政自主权等等，实现财权与事权的匹配。一方面解决“小马拉大车”的问题，另一方面遏制高等级城市对低等级城市公共资源的“集中”，“让基层潜力充分发挥出来”，这样，中国的城市数量才可以与全国人口规模相匹配。同时，新兴城市可以快速“市民化”中国城镇化率中“虚高”的“农民工”，实现城镇化“从数量到质量”的提升。

　　建立政策跟进机制，让城镇化快速“落地”

　　十八大已将城镇化的地位和作用提升为全面建设小康社会的载体，实现经济发展方式转变的重点。在期待国家城镇化专项规划出台的同时，不少省市已启动城镇化规划的前期研究工作。然而，在“新型城镇化”格外引人注目的同时，无论是地方官员，企业家，还是媒体人，似乎都在关注未来的城镇化规划如何“落地”。

　　前几年到国外考察城镇规划，发现他们的规划并不多，但是每个规划都有强有力的“落实”机制。总体上分为两类，一是法律法规对“违反”规划者进行约束。比如1976年加拿大纽芬兰-拉布拉多省颁布了《圣·约翰斯城市区域规划》，规划范围涉及省府圣·约翰斯市及其周边15个城市。考虑到生态及旅游景观保护和基础设施技术及成本因素，该《规划》“禁止开发190米海拔线以上地区”。如果哪个开发商想在山坡上建别墅，必须先召开“城市公开会”征得公众的同意，才能上报市议会批准。到2009年我们考察圣·约翰斯市时，仍然没有一例突破。

　　二是长久的政策支持机制保证规划落地。比如，欧盟的区域城市发展政策就有“结构基金”推动；比如美国的高速公路四通八达，就是因为1956年开始实施《州际高速公路法》，该法规规定以汽油税的90%作为建造高速公路的资金，仅仅数年，美国就建成了纵横美洲大陆、长达65600公里的高速公路系统；这些年中国的高速公路之所以快速发展，也是因为有了“收费权”机制的支持。

　　李克强副总理说，推进城镇化，要科学布局。要发挥城市群对区域发展的战略引领和支撑作用，要在有条件的地方形成各具特色、各具优势的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。从“十一五”城市发展经验看，要发展城市群必须在“群”内的城市间建立有效的机制，可以是大家都要遵守的规则，类似“190米”线，也可以是引导大家向相同方向发展的机制，类似欧盟的“结构基金”，还可以是资源共享机制，如联合建设区域交通及其他基础设施的成本分摊及收益共享机制，类似“收费权”。

　　只有跟进“落实”城镇化政策的机制，城镇化才能“落地”，城镇化才能实现“务实”的目标。

　　引入“期权”概念，让农民工共享城镇化成果

　　李克强副总理说，推进城镇化，要以人为本、公平共享。城镇化的目的是改善民生，是让更多的人口享受更好的、公平的服务。

　　古希腊先哲亚里斯多德说“人们来到城市是为了生活。人们居住在城市是为了生活得更好。”根据第六次全国人口普查，2010年中国流动人口数量达2.21亿人。“为了生活”，他们来到城市，但是，他们中的绝大多数因不拥有城镇户籍、收入较低，难以在工作地“居住”下来“生活得更好”。

　　两年前，一位中科院的博士经过几轮竞争后胜出，获得了“进京指标”权，但却被北京当时与日俱增的高房价吓到，离京而去，成为“逃离北上广”的一员。高学历的知识分子尚且如此，一般只有初中水平的农民工又如何敢“妄想”定居北京呢？

　　解决住的问题是每个城市家庭的头等大事。我想这也是中央实行“最严厉”的住房限购政策的原因之一。不过，我并不想讨论全国3000万套保障房是否足够抑制房价，我想讨论如何让农民工在进城的同时，共享发展的成果。

　　前段时间，新加坡宜居中心来北京介绍了新加坡的经验。新加坡是一个仅有714平方公里土地的岛国，2011年容纳了518万居民，不仅实现了“居者有其屋”，而且实现了让穷人共享发展成果。奥秘有二，一是政府出资建公屋，截至2011年，新加坡共有住房117.3万套，其中23%为拥有土地所有权的私人住房，占77%为公共住房。约82%的居民居住在公共住房中；二是政府出资鼓励购买公屋。新加坡政府通过设立中央住房公积金，支持居民购买住房。符合购买公共住房条件的家庭，购房时可以获得具有特别购屋津贴的优惠购屋贷款。通过新加坡建发局购房审查的首次购房者，80%的家庭仅需动用其中央公积金中的储蓄作为首付，每月贷款偿还额平均约为家庭收入的10%—25%。

　　在政府的帮助下，低收入者也可以买得起房，目前新加坡公共住房的购买率为95%，出租仅占5%。这样，绝大多数人拥有了保值资产，增强了归属感，工作更加安心，实现了“生活得更好”。不过，新加坡公屋计划之所以能够成功，我以为最重要的一点是“细分”人群，针对不同年龄阶段不同收入的人群提供不同的支持政策，既不让“富人”搭便车，也不孤立“穷人”。

　　中国人口众多，完全照搬新加坡模式显然不可行。但是，可以在新加坡经验的基础上改进。一是继续坚持保障房制度，为农民工提供符合基本公共服务条件的住所；二是建议借鉴资本市场的“期权”概念，为那些有稳定就业、愿意留在城里的农民工，在工作一定年限后（如新加坡最低租住组屋5年）以“来到城市”时的商品房价格（或期间最低价格）优先购买一定标准（如新加坡的一户一间组屋）的保障房的“期权”，这样，农民工就可以基本“锁定”未来定居城市的成本，只要不断提高其就业能力就有可能“市民化”，农民工就可以享受到城镇化的“实实在在”的成果，同时城市也就可以有了稳定的熟练工人。

　　当然，城镇化要想成功首先要改革户籍制度，给予农民工与就业地居民平等享受基本公共服务的权利。特别是根据农民工的工作时间表安排切合实际的培训，比如“夜校”，不仅要对他们进行就业技能培训，而且要让他们学习城市的交通知识、卫生习惯、文化习惯等等，从而实现真正的“市民化”。要为他们的子女提供平等的义务教育机会，这些成长在城市的农民工子女是城市未来的主人，他们的素质决定着城市未来的竞争力。

　　罗马不是一天建成的。城镇化问题是一个复杂的系统工程，需要深入研究，不断进行体制机制创新。但是，只要我们坚定信心，采取科学合理的政策机制，从一件件小事做起。正如中国的改革开放，中国的城镇化也一定会以其特有的方式迸发出巨大的潜力。