李铁新型城镇化关键在于制度转型

    编者按/作为今后十年中国经济的引擎，城镇化日益成为热点话题。近日，在“2012崇礼中国城市发展（冬季）论坛”上，《中国经营报》记者针对城市化发展模式转型的要点和难点，专访了国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁。

　　李铁表示，我国城镇化率达到51.27％，实际上是指统计学意义上的城镇化率，前提就是2亿农民工和7500万流动人口已经完成了非农的转移，这当然是一项非常大的成就。另一方面，我国的户籍城镇化率只有35％，与目前的统计数据相比，存在着16个百分点的差距。如果我们今后制定的任何有关城镇化的政策，仍然过多地关注城市形态的改变，忽视2亿多非农转移人口公共服务的改善，新型城镇化就很难成为一种制度性的变革。以下为李铁对新型城镇化的观点。

　　制度性变革应关注人

　　我们可以首先解决20％的已经举家搬迁的农民工的问题，这部分大约有4000万人口，他们已经在城市里生活十几年了，但还没有城市户籍，可以首先考虑解决这部分人的问题，再分批次地解决其他人的问题。

　　我们认为，2亿多人口的非农转移在道德上仍然是不成功的，因为我们的城镇化伴随着大量的低价征地，没有低价征地和低廉的劳动力价格，我们不可能形成那么多投资机会，不可能完成这么多人口的非农转移。

　　每当谈到土地价格的问题，大家更加关注的是房地产用地，其实，我国工业用地的规模远远超过了房地产用地，而且工业用地是零地价，甚至是负低价，在这一块各级政府都是赔钱的。因为各级政府都要招商引资，就利用低廉的土地成本引来企业，带来大量劳动力。没有这种特殊的制度安排，城镇化也达不到现在的目标。

　　我国的城镇化走到今天这个程度，不能说过去的制度都是好的，也不能说都是坏的。城镇化还是要往前推进的，但要解决问题，首要解决的就是非农就业的问题。同时，我们要看到，过去各地政府的城市建设投资，开发商是最大的获利者，实际上，城市户籍居民才应该是最大的获利者。那么，今后的利益格局如何协调呢？另外，如何启动非农转移人口消费的问题也要更大的勇气和魄力。

　　因此，我们面临的不是简单的城镇化问题，是在一个既定的利益框架中如何重新决策的问题，2亿农民工和7500万流动人口能否成为决策的出发点，将会决定新型城镇化是否成为一种制度性的变革。

　　2亿多非农转移人口的所有问题能够一次性解决吗？当然是不可能的，因为即使付出了整个公共支出，也不可能解决积累下来的所有问题。改革不是一下子打翻过去的东西，改革需要在不同的利益环境当中寻找更好的办法。举例来说，我们可以首先解决20％的已经举家搬迁的农民工的问题，这部分大约有4000万人口，他们已经在城市里生活十几年了，但还没有城市户籍，是否可以首先考虑解决这部分人的问题，再分批次地解决其他人的问题？我认为这是可行的。

　　变革的四个重要方向

　　新型城镇化本来可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革，也有可能转化成为过去常见的政府投资带动，我们需要拭目以待。

　　看到各种改革提法的时候，我更关注的是这些提法能否转变成为实际的行动。城镇化的各种提法目前可以说都还停留在表面上，还没有深入地揭开我国城镇化所涉及的各种利益格局，以及各种矛盾关系的化解。这些提法很可能在传统习惯的势力和观念的影响下，仅仅停留在表面上。新型城镇化本来可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革，也有可能转化成为过去常见的政府投资带动，我们需要拭目以待。

　　我认为，实现新型城镇化的制度性变革可能从以下几个方面考虑：

　　首先，应该从关注城镇化数量的增长向关注质量的增长转变，可以从关注数量的扩张向关注质量的扩张转变。实际上，我国的户籍城镇化率只有35％，与目前的统计数据相比，存在着16个百分点的差距。2亿农民工和7500万流动人口在城市还没有享受到同等的公共福利，这些人口算不算已经城市化的人口，目前还是众说纷纭。有些学者认为，这部分人口只能算半城市化的人口。如果我们今后制定的任何有关城镇化的政策，仍然过多地关注城市形态的改变，忽视了人的公共服务的改变，无法启动农民工以及流动人口的消费，质量型的城镇化就难以实现。

　　其次，应该从锦上添花型的城镇化向雪中送炭型的城镇化转变。中国城镇化正处于高速增长的时期，是一种后发的城镇化，后发的国家通常都是以先发的国家为参照，我们所面对的是发达国家上百年的城市化发展历程，因此更容易将欧美国家表面的城市形态搬过来，没有将城市化的实质性内容搬过来。在这种情况下，我们的决策者提出的治国和治理城市的标准，也是以发达国家为参照系的，更多的是从表面上参照的；城市的长官在决策的时候，也更加关注城市地表上视觉的变化，忽视实质上的改变。雪中送炭型的城镇化要求国家和城市政府更多地解决城市居民、城乡居民生活中、就业中急需解决的问题。

　　再次，我们的城市管理应该从粗放型的管理向集约型的管理转变。首先要改变土地的粗放型利用，譬如，与欧美国家相比，我国的马路特别宽，堵车却很严重，我觉得其中的一个原因就是，我国的土地拿得太便宜了，因此我们利用和珍惜土地等资源的程度就下降了。为什么欧美国家的城市都是修地铁呢？就是因为他们土地太贵了，不舍得用来修路。我们是零地价甚至负地价，给农民的补偿又非常低，这导致了我们的资源利用率非常低，这个转型恐怕是很重要的环节。当然，从粗放型到集约型的转变也不是仅仅体现在土地利用方面。

　　最后，城市融资模式需要转型。融资模式的转型现在面临的最大问题就是债务，高速增长的需求，譬如人口的聚集，基础设施的压力很大。现在城市融资模式基本上是以土地出让为主，城市投资方面的各种债务看起来是金融问题，实际上都是土地问题。金融专家讲起来城投债头头是道，可是最后还款靠什么呢？还得靠土地出让。对比来看，西方国家城投债还款主要靠土地基础价格还款，特别是不动产税等各种税收。我们在城市发展过程中一直都不大敢提基础设施价格，很多应该解决的事情都没有解决，譬如国有企业运营效率较低的问题，但是融资模式不转型，我们现在面临的很多问题看起来是很难解决的。再以土地问题为例，假设现在国家强制解决土地问题，城市政府就有可能没法运转，这个问题怎么办？

　　新型城市化需要面临的实际问题有很多，还包括决策由短期化向长期化转型等，都是一些制度行为，涉及全方位的制度改革。现在，很多研究城镇化的专家、学者，张口闭口大中小城市，还没有意识到新型城镇化的转型关键在于制度、体制的转型，关键在于方式和观念的转型，这是要不得的。

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　　新型城镇化六大指导原则

　　近日，全国城镇化规划草案已经基本成型，拟定了新型城镇化的六大指导原则：

　　第一，体现以人为本的理念，着力提高人口城镇化水平，降低城镇准入门槛。

　　第二，坚持城乡统筹，把推进城镇化和工业化、农业现代化紧密结合，以工促农、以城带乡，实现城乡经济一体化发展。

　　第三，合理调整优化城市群格局，促进人口分布、经济布局与资源环境相协调。

　　第四，以大带小，把大中城市和小城镇连接起来共同发展。

　　第五，集约高效，合理控制建设用地规模，合理设置城镇建设标准。

　　第六，完善城镇的功能，改善人居环境、基础设施和公共服务。