城镇化或将实践“人地挂钩”

　　在新一轮的城镇化过程中，“进地不进人”的人地矛盾如何解决？在3月30日举行的“2013中国城镇化高层国际论坛”上，国家发改委副主任徐宪平表示，未来中国城镇化发展将探索实施“城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量相挂钩的政策”。

　　而同日国土资源部副部长胡存智也在其发言中表示，在土地利用总体规划中实行城乡建设用地总量控制，建设人口土地联动机制，以土地联动带动人口联动，在减少农村建设用地的条件下增加城市建设用地，促进农村人口向小城镇、城市集聚，防止“城扩人不增”。

　　上述高层的表述意味着，目前，“人地挂钩”或已经成为纳入决策层视野的参考思路。国家发改委城市和小城镇研究中心主任李铁在接受记者采访时表示，这样的办法可以解决目前城市化中，“只用地不进人”的方式，能够更好地服务农民工。

　　事实上，除了理论层面的设想，“人地挂钩”的思路已经在地方有了试验场。以“新型城镇化、新型工业化、新型农业化”“三化”协调为主要任务的国家战略——中原经济区，已经确定将开展“人地挂钩”的尝试。

　　城乡和区域不均亟待突破

　　“人地挂钩”背后，是目前中国城镇化所面临的最主要的矛盾——人地矛盾。而多位官员和学者都指出，目前城镇化的核心任务应该是“人”的城镇化。而这个过程中，所面临的是已经出现的城乡差距和区域差距。

　　在李铁看来，造成这一结果的原因在于此前城市占有过多资源而不吸纳人口，“土地转让的收益更多地集中在城市中”。

　　而与城乡矛盾同时发生的是全国城市体系结构的失衡发展。胡存智展示的数据显示，2000年-2010年，“北上广津”四市人口增长都有超过25%的增长，而全国人口增长的平均水平为5.8%。

　　“这些城市人口的‘爆炸性’增长中，97%是由外来人口迁移造成的，”胡存智说。

　　“中国的城市又是等级化的制度体制，多数优质的公共资源过多地集中在某一个等级的城市，形成福利化的城市，”李铁说，“被福利化所垄断的时候，就会造成对人口的排斥。”

　　因此，新型城镇化的过程将是一个利益重构的过程，未来地方政府将要面临的一个任务是解决新进入城市人口的公共服务。但这并不是易事，一位中部地方政府官员也坦言，政府盯着农民手中土地的热情远高于为其提供公共服务。

　　而目前的土地指标分配制度，也难以打破既有的城市和地区资源分配格局。“比如一个省会城市只有全省25%的人口，但是却可以拿到全省35%的土地指标。”李铁说，“这意味着这个城市获得了更多的资源”。

　　因此，李铁认为，要推行户籍改革和农民工市民化，就要给地方强制性的措施，“按照这个思路，你解决了多少户籍人口，解决了多少农民工落户，相应配给你多少用地指标，”李铁说。

　　政策试验场

　　胡存智指出，在土地利用总体规划中按照人口城市化的速度和规模来安排用地规模，是一项重要的规划原则，也是一次创新。

　　但在流转环节，“人地挂钩”是否真正会成文并在全国范围内广泛推开尚未有明确消息，但是作为“三化”协调为主要任务的中原经济区已经将“人地挂钩”作为其在土地政策方面先行先试的重要方面。

　　《加快建设中原经济区的指导意见》中对“人地挂钩”的表述是“探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。”

　　具体如何挂钩的操作办法尚未出炉。一位接近决策层的学者透露，与此前城乡用地增减挂钩相比，河南所实践的“人地挂钩”或将突破目前农村建设用地仅能在县域内向城市建设用地流转的限制。

　　而“人地挂钩”是否会造成地方在城镇化改革中以土地流转为条件，为进城的农民工提供均等的公共服务，李铁认为，中央政策已经明确否定了这样的行为。

　　“农民进城就业定居政府必须为其提供服务，”李铁说，“无论是宅基地还是土地流转，都应该尊重农民自己的选择。”