财税体制改革应以预算法修改为突破口

争议不断的《预算法》修正案草案审议，至今仍没有进一步消息。

在复旦大学经济学院教授韦森看来，《预算法》修正案搁置是目前最好的结果。自2007年开始关注《预算法》以来，韦森一直努力推动《预算法》修改的民主和公开，并组织17位教授撰写公开信，为国务院和人大提供了如何完善《预算法》的重要意见。

日前，《第一财经日报》记者专访了这位提出“以预算民主为核心制衡政府财权”的经济学家。他认为，制约政府的权力才是财税体制改革的关键，而从财税体制改革来推动政治体制改革，是核心中的核心。

分税制改革：财力要与事权匹配

第一财经日报：回顾过去十年，您觉得我国财政改革最大的成果是什么？

韦森：应该说分税制改革后，要看到中国的进步，特别是在1990年试行《预算法》之后。有了《预算法》之后，公众开始关注预算了。没有《预算法》，没有约束机制就会导致政府想征什么税就征什么税，想花在哪就花在哪。

这几年，无论是财政预算编制、征税能力和预算公开，都在进步。但目前，中国财税体制很重要的问题是：好也是分税制改革带来的，有问题也是分税制改革带来的。

日报：分税制改革下一步要怎么走？

韦森：分税制改革导致大部分钱被中央拿走了，地方钱相对很少，但事权又落在地方。没有钱就逼着地方政府采取另外的渠道，一是卖地，二是向银行贷款，导致地方负债很高。在这种情况下，分税制非改不行。

如何让财力和事权匹配？有两个路子：一是增加地方政府的税收分成；二是进一步把地方权力向中央收，同时让中央多扛事权。我的观点是，在地方政府负债严重、各自为政的乱象中，可能给中央管会好一点。

近几年的经济增长动力主要来自地方政府，但是地方政府负债累累，怎么把钱用到民生上？所以从某种程度上，我赞成允许地方政府发债。与其把风险留给银行，不如留给投资者。允许地方发债，但买债与否交给投资者决定，这就分散了风险，也运用了市场机制。

日报：对于最近热议的房产税扩容您如何看？

韦森：我觉得控制房价最好的办法是推出房产税，但这可能会给中国房地产的打击太大。

目前中国房地产这么热，但个人按揭占商业银行贷款余额才2万多亿。现在总共有70多万亿的贷款余额，其中可能有十几万亿在房地产上，其中主要是开发商的贷款和土地贷款，老百姓的按揭贷款所占比例很少。

现在喊买房难的多是刚毕业的年轻人，家里帮忙出首付，然后按揭买房。更多买房的是官员和企业家，几套几十套的房子用现金就直接买了，根本没有贷款。这也是中国经济不出问题和房地产下不来的主要原因。如果按揭很大，一提高银行房地产按揭利率，房价马上下来。但现状是，很多人没有按揭，大家都把房地产作为一个投资。在这种情况下，银行利率对房地产影响不大。

有两个问题可能对房地产产生重大影响：一个是财产公开，一个是房产税。一些官员“过多”的房子一旦财产公开，就必须要出售，那么房价就会下来了；如果普征房产税，房价也会下来。

其实推房产税也是很大的工程。毕竟每套房子的情况也不同。买卖的房子容易定价，不买卖的房子怎么评估价值，是很大的工程。

制约政府权力才是改革关键

日报：十八大报告提出要加快财税体制改革，您认为财税改革的未来方向是什么？

韦森：我一直在讲，制约政府的权力才是改革关键。首先是财权。不动财权，什么改革都是空的。从财税体制改革来推动政治体制改革，这是核心中的核心。我觉得财税体制改革应该以《预算法》修改来作为一个突破口。

不久前，我在北大一次会上提出，不是要取消发改委，而是要升格发改委，改成“政改委”。也就是说让发改委把财权还给国务院各部，不要再批项目，而是专门设计政治改革方案。

另外，就是要做实人大。全国人大代表将近3000人，可以减少人大代表人数，扩大人大常委人数，竞选上岗，在三五年间专心做人大代表；下面再做几个委员会，比如人大财经委才20多人，可以扩大为200多人，成立个预算办公室，从中央到地方的每一次预算，都要清楚记录收支明细，经审议符合预算批准后才能支出。

以预算民主为核心，修改《预算法》，这个路子目前看来是可行的，也会改进我们执政党的执政基础和地位。

《预算法》修正的几个回合

日报：十一届全国人大常委会第三十次会议没有将《预算法》修改列入本次会议的日程。

韦森：是的，全国人大常委会第二十九次会议通过了七个法律，但是没有讨论《预算法》修正案。第三十次会议也最后决定不再审议《预算法》。

日报：您作为经济学家，当初为何参与，又是如何推动它的修订的？

韦森：今年3月我写了一篇题为《〈预算法修正案〉亟须公开》的文章，回顾了《预算法》的修订过程。我2007年才开始关注《预算法》，看到了李炜光等人的文章，我才知道原来民主问题是预算问题，这才开始关注。

《预算法》的修订，说起来就很早了。我国从20世纪90年代就制定了《预算法》，这在当时是个很大的进步。

当时制定的背景是，上世纪80~90年代以前，整个税赋占GDP比大约只有11%到12%，政府财政收入才5000多亿。收不上税，市场经济又开始发展了，时任副总理朱镕基有些着急，跑到纳税大户广东，找到了时任省委书记谢飞，说要试行分税制。分税制核心是增强中央税收的能力，当时地方政府比较抵制。后来朱镕基是动员各省省长，说国家财力必须要集中，最后地方政府领导妥协了，分税制才推开了。当时的财政部长刘仲藜写了一篇有关分税制的文章，回顾了这一过程。

1994年的《预算法》的主要作用是肯定了分税制改革体制。《预算法》四十八条第二款，又确定了央行的国库经理地位。意思是说，财政部是国家的总账房，是会计；央行成立国库局，所有政府财政收入必须放在央行，它是出纳。1995年颁布的《中国人民银行法》，第四条第八款，也肯定了央行经理国库的地位。

《预算法》有两点作用：一是肯定了分税制的财政体制；二是为今年修正案的讨论留下了引子。后来确立央行为国库经理的地位也成为了一个问题。2003年的国库管理条例的具体实施办法，明确规定所有财政税收的钱必须放在央行，叫央行“单一国库账户”体制。2004年开始启动《预算法》修正案，2007年重新起草《预算法》修正案第一稿。这些问题在内部一直存有争议。

后来，据说全国人大财经委和财政部各起草过一个《预算法》修正草案，结果发现两个草案存在很大不同。之后，《预算法》开始在全国征求意见。2009~2010年期间，人大财经委副主任委员高强来上海征求意见，我也参与了一次征求意见会议。那次会议后，我们就尽量争取把限制政府的征税权和预算透明推到《预算法》里。

因为两个草案不同，2010年下半年，《预算法》修正就僵住了。一直拖到了2011年下半年。

2011年12月16日，国务院常务会议原则上通过了财政部牵头制定的《预算法》修正案。几天后，财政部部长谢旭人向人大做了《预算法》修正案的报告。

2012年初，我写了一篇文章，表示既然预算法修正案原则上通过，就应该尽早拿出来给民众公开征求意见。我还提出《预算法》不应该是财政部门自己给自己立法，而应该是人大制定的约束财政部门财政收支行为的法律。

7月19日，有人来电话提醒我，说《预算法》已经挂在全国人大网上公开征求意见了，并且央行国库问题上有倒退，希望我发动学界的力量对《预算法》提出修改意见。于是，我当天就写了《预算修法怎能静悄悄？》，原本放在人大网页下面的征求意见，开始受到了公众关注，后两个星期全国各界提出的修改意见一下子超过了30万条。

之后，我牵头组织了李炜光、蒋洪、叶青、王雍君、施正文等近20位教授和专家在上海开了一次预算法修改的专题讨论会，对《预算法修正案》二审稿提出了修改意见。

这次《预算法》修正案二审稿，做了两个变化：原来财政改革的方向一直是加强人大对财政预算的监督、审议和批准，即由人大监督、控制和规范财政部的财权，但这一次修正案却把这一点弄虚了，规定为“预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定”。

其次是把“央行的国库经理地位”拿掉了，也就是删除了现行《预算法》第四十八条第二款中“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的内容，代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”。

我们几个教授针对上述这些提出了修改意见，然后通过正式渠道传给人大，也直接把我们的主要修改意见写信给高层领导，主张这样的《预算法》是不能通过的。

对《预算法》修正的五点建议

日报：您组织的近20位教授和专家的意见中，主要反映了哪些共识？

韦森：我们把意见汇成了一封公开信，发出了五点呼吁：第一，建议赋予人大代表预算修正权，更好地落实宪法和法律赋予人大的预算审查、批准与监督职能，建议进一步明确预算的权力主体，强调全国及各级人大对于本级预算的权力主体作用。

第二，建议明确预算执行过程中的法定授权原则和人大的预算执行监督权。预算编制、预算执行等条款应该遵循法律保留原则，不应该随意授权给行政部门进行立法。

第三，建议明确国库的构成、支配权与经理，确立央行的国库经理地位。国库是财政收支的平台，国库是国家的国库，而不是财政部门的国库。我们建议将所有预算资金(包括财政专户)应纳入央行国库单一账户管理，而不是像二审稿第五十一条那样含糊地规定“财政专户纳入国库单一账户体系管理”，从而避免各类“财政专户”以虚账户之名，行实账户之利。同时，国库由央行经理也有利于对资金的监督。人大是国库的户主，政府和财政部门是操作账户的受托人。央行经理国库，行使的是监督权和审核权，而非简单的代理。

第四，建议完善预算支出项目相关的信息公开条款，提高预算透明度。预算支出花的是纳税人的钱，一分一厘都应该让纳税人知晓，因此预算公开是保障纳税人清楚知晓预算支出的重要方式。另外，对于公众申请预算公开的异议处理机制应该明确。

第五，建议进一步明确《预算法》的法律责任，补充、明确对违法行为的惩罚责任条款。