完善分税制化解“土地财政”

□国家信息中心预测部 世界经济研究室副主任 张茉楠

回顾政府财政体制变迁历程，政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分，以及转移支付制度等。然而，近些年来，地方政府由于财力不足，不得不“借地生财”，造成严重的“土地财政依赖”。同时“短债长投”的特征也加大地方政府短期还债压力和债务风险。事实上，我国地方财政失衡问题由来已久，中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，使地方政府长期面对资金缺口是地方债务问题的根源。1994年分税制改革搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，是我国经济体制改革的重要一步。通过此次分税制改革增强中央政府可调控财力和财政转移支付的能力，中央财政税收体系得到加强。

但是分税制改变并不彻底，突出的问题是基层财政的困难，表现为财权重心上移而事权重心下移，造成财政收支不匹配。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重。事实上，全球主要国家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，体现出收支对等的原则，而我国“财政收支倒挂”造成地方政府财力不足，不得不“借地生财”，造成严重的“土地财政依赖”。

然而，与之相矛盾的是，无论是公共财政、民生财政，再或者是公共服务型财政，离开现实财力的支撑都将变成“无源之水”、“无本之木”。由于地方政府要承担大量的公共事务支出，财权与事权的不匹配以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄，必然导致财政捉襟见肘。为了平衡支出，地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡，因此，土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。

一方面，在我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。而另一方面，尽管现行的《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上各级地方政府很多都在不同程度上不顾自身偿债能力扩大赤字，举债度日或负债运行，且这些债务大多处于隐性状态。

在这样对土地高度依赖的背景下，房地产调控就难以得到有效推进，土地财政成为房地产调控的最大阻力。2010年全国土地出让金数额增幅创新高，同比增70.4%；土地出让金占地方财政收入的比例达到76.6%。然而，2012年全国300个城市的土地出让金总额近2万亿元，比2011年减少13%，财力捉襟见肘所引发的债务风险，不仅会使银行的贷款质量恶化，这也使得宏观调控要背负着承担地方债务风险的巨大隐患。

因此，财税体制改革须集中于以支出管理改革为重心的构建公共财政框架体系上，而化解一系列风险的落脚点还在于健全地方税体系为目的的财税体制改革。地方税收是地方财政收入的主要来源，努力提高地方税收占税收总收入的比重，扩大地方政府理财空间和调控能力，才是化解风险的根本之策。我国财政体制改革正在进入“下半场”，坚持分税制为基础的分级财政方向，建立符合国情的地方税体系应该是改革大方向：

首先，国家已经开始推进资源税改革进程，为了加强资源税节约资源、保护环境的功能，可以参照国际经验，将改革后的资源税收入由中央财政与地方财政按照固定比例分享。其次，“十二五”时期，应考虑启动环境税改革措施，由于环境治理属于地方政府管理范畴。因此，这部分税收所得也主要归属地方。再次，对土地财税政策进行调整：一是中央政府要分享土地出让的收益，分成比例要能够达到遏制地方政府对土地财政的严重依赖；二是重构现行房地产税制，改革的基本思路是：将原房产税、城市房地产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等项税费合并，转化为房地产保有阶段统一收取的房产税。

最后，通过改革和完善已有税种以及开征某些新税种来填补目前地方税种的缺位，把地方税建立成集流转税、所得税、财产税和资源税等为一体，相对独立的税收体系。如果能够通过推动分税制改革实现新一轮的“放权让利”，不仅给地方政府开辟新的财源，培育出真正的“公共财政”和“民生财政”，又能与经济转型和结构调整结合起来，促进经济体制焕发出新的活力。