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冯海宁农地流转有制度撑腰才好“转”

发布时间:2013-3-21 7:52:18 来源:每经网 【字体:

◎冯海宁

2013年中央“一号文件”明确提出“引导农村土地承包经营权有序流转,不得搞强迫命令。”关于农地流转的问题备受业界关注。在现行土地管理法框架下,国有土地可以直接入市流转,而农地不可以直接流转。农地流转关系到耕地红线、小产权房等诸多问题,涉及农民、农村集体组织等多方利益,农地流转问题复杂而敏感。

在这样一种背景下,改革开放前沿的广东省近期出台的《广东省城镇化发展“十二五”规划》(以下简称《规划》),允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益,这在现行土地法框架下颇具突破性。广东省在土地流转问题上又开始“摸着石头过河”。

农地流转之所以在广东省率先突破,不仅是因为广东省部分城市是实施土地管理制度改革的试点城市,即允许试点;而且,广东省也有改革探索的精神、勇气和经验;更重要的是,用地指标紧张“逼”着广东省率先探索土地管理制度改革。以深圳为例,2020年深圳建设用地总规模指标为976平方公里,而到2011年实际用地已达934平方公里,可用土地太少——此后九年深圳仅有42平方公里土地可用。

而在可供使用土地很少的另一面,是农村用地的粗放、暗地里流转、宅基地闲置、违章与拖延用地审批以及小产权房乱象并存。当然,这些现象不仅存在于广东省,在全国很多地方也都存在。可见,广东省率先探索农地流转很有价值,对于我国研究推行土地管理制度改革,对于今后其他省市探索土地管理制度改革,都有一定的示范意义。

一方面,在现行法律一时难以突破的情况下,可以通过其他方式来突围,为土地管理制度改革积累经验。比如说,广东省通过《规划》来突围;广州市通过《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案的实施意见》来探索;深圳市通过促进产业转型升级的“1+6”文件来探索。虽然这些探索很谨慎,但这种寻求突破的探索仍具有标本意义。

另一方面,广东省正在制定有关宅基地管理办法,在制度探索方面有积极意义。毫无疑问,无论是宏观的土地管理制度改革还是微观的农地流转,有制度撑腰的土地管理制度改革才有实质进展。尽管目前不清楚广东省“宅基地管理办法”如何设计,但至少给了我们想象的空间。可以肯定的是,即便是地方性制度,也比《规划》有效力。

在笔者看来,广东省正在制定的有关宅基地管理办法至少要明确三点:一是不仅要明确土地财产权这个概念,而且要明确农民承包地、房屋、宅基地的所有权。也就是说,只有制度才能赋予农民相关权利,而目前出台的《规划》很难真正赋予农民权利。二是农地要自由流转,减少政府垄断。目前国有土地流转(出让)基本被地方政府垄断,地方政府低价征地高价出让,农民收益有限;三是小产权房问题虽然敏感,但要敢于在制度上去“碰”,不能再拖延与回避这个问题了。

需要指出的是,虽然广东省有关宅基地管理办法比目前出台的《规划》更有法律效力,但要意识到,农村集体土地流转问题,在现行土地法的框架下依旧较为敏感,需要通过农村集体土地征收补偿条例、农村集体土地流转管理办法等法律法规,来推动和规范。舆论多次呼吁土地法大修,而迟迟未见动静,原因或许就在于农地流转还没有设计好。希望土地立法加快步伐,不要让城市陷入地荒,也不要让农民失望。