巨额公路罚款背后相关部门将罚款作为创收工具

最近，一则中国公路每年2700亿元罚款数额的消息在网上流传，成为公众瞩目的焦点。这2700亿是如何测算出来的？根据北京一家媒体在今年进行的一项调查表明，罚款大约占据火车运费的十分之一。而中国物流信息中心提供的数据，2011年中国道路运输费用是27000亿元，由此可以推算出每年有将近2700亿的罚款。

2700亿元当然是一个非常庞大的数据。罚款为什么会这么多？直接的原因就是相关部门不能依法行政，将罚款作为创收的工具。从此次央视披露的情况来看，确实存在着这样的情况。根据1994年《国务院关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》，只有公安部门可以在公路上设置检查站，但现在，除了交警外，交通部门下属的路政、运管可以随意上路查车。而根据很多司机提供的罚款收据，除了公安、运管、路政、超限站、城管等部门以外，甚至还有林业、卫生、煤炭、盐业部门，而有的处罚决定连公章都没有，直接手写生效。

毫无疑问，以上这些行为绝大部分都是违背现行法律的规定，严重侵犯了行政相对人的合法权益。那么，为什么这些司机会接受罚款，而不是据理力争？一个原因是因为维权成本。车主要维护合法权利，唯一的办法就是通过行政复议和行政诉讼向相关行政机关提出权利诉求。但是这样的后果非常严重：车子必须被扣押，这样会耽误时间而导致各种间接损失，还有可能会产生报复性罚款，而认罚往往就能够让车子继续上路。正是基于这样的考虑，绝大多数的车主在接受非法的罚款时，往往会认罚了事。而有关机构和个人正是掐准了这一点，罚款行为才会愈演愈烈，终于酿成每年2700亿的天文数字。

也正是因为此，专家指出关键是要切断基层执法部门与罚款之间的利益纽带。按照法律规定，收费、罚款收入必须全部上缴财政，实行收支两条线，同时不准向执法部门下达罚没收入任务，地方财政不得以任何形式向执法部门返还罚款。但事实上，这些规定在有些地方并没有得到贯彻执行，否则，执法部门就不会这么热心罚款。如何切断？可行的办法是通过公开罚没款，从而接受社会监督。

但是这些做法有效吗？非常值得怀疑。公开解决固然解决了各个部门的罚款数量问题，但是却对这些部门的个人私自罚款缺乏控制力。如果罚没款都是属于部门行为，都依法开具收据，那情况就很简单。但无论是央视的报道还是其他媒体的消息都表明，目前的很多罚款甚至不像罚款，而是属于一种保护费：没有收据或者并不依照法律规定那样执行。情况都是这样，那就意味着公开罚没款的措施对这些部门的内部工作人员并无大的威慑力，很简单的一个道理：今后罚款都会从部门行为变为个人行为，而这样可能会导致乱罚款现象更加泛滥。

我们有必要反思这种行政罚款产生的根源。从媒体的报道来看，目前绝大多数的罚款都是针对货车，很少有针对载人客车和小轿车的。为什么把罚款的对象都对准货车？是因为这些部门对个人更加仁慈吗？显然不是。直接原因是个人很难违章，而货车却常常超载，正是因为超载，使得货车成了“人为刀俎，我为鱼肉”。

为什么要超载？直接因素是经济利益驱动。在2011年的两会上，全国人大代表黄细花在她的议案中提道：山西大同市的交管部门已经做过一次实验，用红岩牌16吨的载重汽车按照规定装载，从大同运往天津，一路上那辆车没有任何违规行为，但到达天津后，那辆车还是亏损了3200多元。因此在权衡利弊之后，所有的大货车都选择超载。

正是因为司机超载在先，有关部门的权力才能够变现。在这个过程中甚至出现了部门有组织的牟利行为，出现了所谓的“超载月票”：河南省淮滨县从2011年开始公开为货车办通行月票，在每月月初固定时间对货运车辆集中收取罚款，三轴载重货车每月统一罚款5200元，之后在一定载重范围内就不再单独罚款，执法部门都会验票放行。而根据2004年发布的《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》，两轴车车货总重不能超过20吨，三轴车车货总重不能超过30吨，但是对于这些缴纳了超载月票的车辆，相关的限额就变成了35吨和45吨。

相比较那些工作人员私自罚款，这种月票式的罚款则是可以忍受：因为有了明确预期，政府的行为就可以被预测，而货车车主也可以从这种超载行为中获益。如果说超载罚款都能够上缴财政，并且用作养路费用的话，那么此种罚款倒也无可厚非：那么罚款的本质就只是“养路费”，而非真正的罚款，也算是找出了一条应对“不超载难以产生利润”的好路子。

但问题恰恰在于此：并不是所有的罚款都纳入财政，绝大多数罚款都是流入了部门或者个人的腰包，并非是纳入财政账户。换句话说，依据公权力执法权而得到的罚款最终变成了个人的收益，而不是为了公共利益。为何要将罚款纳入个人腰包？利益驱动当然是一个方面，但这可能没有问到问题的本质。

从媒体上的报道可知，乱罚款现象绝大多数都是发生在中西部等经济欠发达地区，鲜有东部地区超载罚款的报道。为什么此类现象会集中在中西部地区？这可能是一个更为根本的原因。对此，我的解释是，在那些经济欠发达地区，公务员由于收入稳定、旱涝保收，成为了竞相追逐的职业，这样的后果往往是导致行政机构膨胀，经费入不敷出。原本的香饽饽怎么发挥不了收益？于是，将权力变现就成为一个很自然的做法，也就有了各种各样针对超载的罚款。

但是在那些经济较发达地区，民众择业的范围很广，对公务员职业的渴求并没有那么强烈，因此机构臃肿的现象较之经济落后地区就不是那么严重——或者说是虽然机构臃肿，但是由于有充足的财政保障，这些机构和个人就没有那么强烈的激励去通过乱罚款给自己带来额外的风险。

如果把罚款视为是企业的经营成本，那就更加简单了，经济欠发达地区企业的经营成本普遍高于发达地区，那么这些地区单位企业所要供养的财政人数远大于发达地区。从这个意义而言，解决超载罚款的出路在于裁撤机构冗员，减轻行政成本；而化解冗员的根本办法则在于发展经济，让这些地区有比公务员更好的职业。如果当地的经济未有根本改变，那么今天裁员，明天就会以另外一种方式上岗，乱罚款也会屡禁不止。