亟待建立公共财政预算会计体系

□招商证券首席经济学家 丁安华

每年“两会”期间，人大代表们有一项非常重要的任务，就是审查和批准国家财政预算草案及其执行情况。

公共财政，包括政府的税收、借贷、投资和支出。根本而言，公共财政在很大程度上界定了政府与公众之间的经济关系。正因为如此，过去三十年间，财政透明化成为一种全球性的趋势。所谓财政透明，是指政府及时、完整、准确地向社会公众提供政府财政的信息。一方面，公众可以方便地获取政府财政预算与决算的全面、高质量的信息；另一方面，在公共财政政策制定和预算执行方面，政府须对公众负责，换言之公众可对政府问责。

公共财政透明之所以变得更加重要，还与各国加大治理腐败相关。国际货币基金组织(IMF)曾就财政透明发出一个“最佳实践指南”(Codes of Best Practice)，鼓励各国推进财政信息公开。今天，财政透明成为各国公共政策设计的重点。大量的实证研究证明，政府财政运作的公开透明，与一国财政的稳定性、可持续性，以及良好的政府管制水平密切相关。更为重要的是，实证研究进一步发现，严谨、公开和准确的财政信息，是对付公共领域腐败的强有力武器。

对企业私人部门而言，一家公司的财务状况，必须按照国际通用的会计准则，通过外部第三方的审计，向公司的股东予以披露。如果是一家上市公司，就需要向社会公众披露。只有这样，该公司才能被市场正确定价，才能判断公司经营状况的好坏。毫无疑问，充分的信息披露，是市场机制发挥作用的前提。

对公共部门来讲，也应该是同样的道理。一国政府财政状况也需要有充分的披露。公众获取透明的、高质量的财政信息，是建立公众参与和问责机制的前提。只有在这种情况下，才能对政府执政水平做出正确的评价。

公共选择理论表明，公共部门倾向于通过简化的财政数据和随意定义的财政科目，来模糊和掩盖重要的财政信息。所以，各国都要有效地解决这个问题。一方面，需要社会民众的压力；另一方面，需要提供充分的议政空间和时间，对财政透明进行监督。这是因为，一般公众至多只能粗略地了解财政资源的分配情况，在这一信息不对称的状态下，公共部门可以容易地操纵预算项目，为某些部门的暗箱操作提供运作空间，产生寻租的土壤。这就涉及到公共部门的制度设计问题。

当前我国的财政改革，还落后于其他领域的改革(例如企业改革和金融改革)，主要体现在以下几个方面。

第一，制度建设滞后。我国还没有一套完整的类似企业财务准则的公共财政预算会计体系。我国财政预算信息，比我国中小板上市公司的财务信息披露得还要少。公众无法真正地了解政府的资产负债情况，这对一个全球第二大经济体而言，并不合理。国家层面尚且如此，地方政府层面的问题就更加严重。尽管不少声音呼吁要求各级政府提高财政透明度，但地方政府的财政状况更是“云山雾罩”，难以透明。

第二，财政信息的及时性、完整性和准确性，都需要有监督机制的保证。在我国，财政的监督机制匮乏，财政税收政策的解释、调整都存在较随意的现象。此外，花样繁多的预算外收入和支出，使得对公众相对于政府的权益缺乏保护。

第三，财政改革的滞后，也影响了其他领域改革的进程。例如，地方政府发债问题，由于没有对地方政府财政状况的有效披露，资本市场就无法有效地对地方政府债券做出有效的定价，从而限制了地方政府财政的借贷功能。

第四，财政信息不透明，加上屡屡发生的贪污腐败现象，恶化了政府与纳税人之间的关系，是社会不满情绪产生的根源之一。财政透明的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它加以监督。在这个意义上，财政透明是对政府官员有效问责的方法之一。

因而，财政体制改革，对中国下一阶段的改革发展，具有决定性的作用。上世纪初，美国最高法院法官路易斯·布兰戴斯就指出“阳光是最好的杀毒剂”，这句被广泛引用的名言，就是指开放与透明对公共事务的重要性。