走出误区 全面准确认识顶层设计

近期，“顶层设计”这个字眼高频率地出现在媒体上。财税体制改革、国有企业垄断问题、金融改革、国家层面的收入分配改革，这些都需要一定的顶层设计，来突破原有利益集团对经济转型的阻挠，从而实现经济的平稳转型。随着大部制改革推进，越来越多的人意识到了顶层设计的重要性。不过，在笔者看来，更多的人对此抱有一种不切实际的期望，可以说，顶层设计相当程度地被误读了。

勿陷入“理性的僭妄”

“顶层设计”(top-down)这个词来自工程学，例如在进行软件开发时，必须自上而下地明白设计对象和设计目的，从而不断地向下拓展和细化其功能。但是，社会科学不同于自然科学或工程学，社会是人与人之间的互动，其关系要比建立在一系列力学定律和数学逻辑中的自然科学复杂得多，因此也就不能完全依靠一张“设计施工图”来进行操作。

二战前后兴起的自由主义哲学思潮，对理性的滥用进行了大量批判。其中，卡尔·波普尔认为，像经济改革这样的社会工程如果一开始就背负太多使命性的意识，执着于最终结果，那么我们就可能进入历史决定论的误区。他提出的建议是，社会工程必须采取渐进的态度，把目的置于技术领域之外。我们可以有改进社会整体福利的理想，但落实在具体问题上，必须不断地调整和再调整以达到目的。奢望于一张路线图的改革路径，冥顽不化地固守教条式的经济学理论——哈耶克将其称为“理性的僭妄”，是不可取的。

在当前政治和经济层面“摸着石头过河”的说辞备受质疑之际，我们也不能走向另一极端，用一张社会工程的图纸予以代替，在处理具体问题上，既有理论的前瞻性，也要有实际操作灵活性，使社会能够在一个动态平衡中不断演进。

必须尊重自发秩序

不能高估理性力量的一个关键原因是分立知识的存在。在复杂的经济和社会运行过程中，需要运用大量的知识，但这些知识并不是集中在单个人脑之中的知识，而仅仅是作为不计其数的不同个人的分立的知识而存在。正是这些分立知识，在经历了“试错过程”、“赢者生存”和“累积性发展”后而逐渐形成的社会方式就是自发秩序。自发秩序的探讨，最早起源于苏格兰哲学家休谟，后来被亚当·斯密和哈耶克所继承和深化。

从中国的实际国情出发，由于我国社会尚缺乏欧洲式的自由主义传统，且政府之外的社会组织功能不健全，原有利益纠结的痼疾难以从自身演化中打破，因此建构主义式的改革难以避免。虽然新建构的体制提供了一种发展的方向性和规范性，但同时不应该过度干预民间自发秩序的生成。反之，政策上应提供足够的空间，有充分的耐心对其进行引导和培育。改革开放初期，安徽省小岗村的联产承包责任制就属于自发秩序。而在1990年代提供了GDP三分之一增速的乡镇企业也是自发秩序的体现。当时政策安排允许了这种自发秩序的存在和扩展。在当前的改革形势下，顶层设计必须厘清政府指导行为的边界，在边界以外的工作，应该留给民间自我生发和管理。比如说，收入分配改革，在初期可以通过行政的强制性力量执行，而在市场培育相对健全后，应减少政治干预力度，可以考虑以新古典主义的分配方式让市场自行决定。

以宪政确保顶层设计成功

在当前的中国，并不是完全缺乏自发秩序的生成和发展，但接下来的一个关键问题是，怎么样才能保证这种自发秩序的演进(evolve)过程成为一种连续性、增进式的社会变迁过程，而不是一种处于低水平上的自我复制、自我维系、内耗乃至内卷(involve)呢？

现实社会运行中有大量内卷的例子。比如说，一个具有创新意识的商业模式，往往得不到有效的知识产权保护，而其他人可以轻易一窝蜂跟进，从而行业利润率偏低，使进一步深化创新缺乏动力。高科技领域企业家起初炽热的创业精神也渐渐冷却，变成依靠行政权力获取垄断收益为生。民间兴起的小产权房，这种自发行为常常被一些未知的社会因素和社会机制所制约，致使这一扩展秩序不能自我扩张。

中国过往一些顶层设计变形走样，就是自发秩序不能扩展的例子。我国在过去并非没有顶层设计，1990年代国有企业在部分领域的退出和扩张，地方分税制改革，均属于顶层设计的范畴。为何这些改革到了最后形成了大量食利阶层，对其原因众说纷纭。现代制度经济学对宪政的强调已经很好地解释了这一点。宪政为现代市场经济良好运作提供了最为基础的运作框架，它限制了政府权力，同时保护私有财产不受侵犯。同时，一旦私有产权得以确立，严格的知识产权保护也就顺水推舟地产生，这将极大地鼓励创新和社会进步。如果宪政不能得以有效实施，公权力利用改革之机扩展到本来不应涉及的领域，而产权制度也无法得到落实。如此一来，顶层设计就难以达到一个良好的结果，反而造成经济规模不断低水平复制，经济转型也就成为空谈。

因此，顶层设计既要给自发秩序及其自我扩展留下空间，也要防止其无序发展以造成低水平内耗。制度经济学理论告诉我们，最好的方法是进行宪政和保护私有财产，使社会的演进方向始终处于良性的轨道上。 (工作单位：瑞达期货研究所)