苏琦从人为城镇化到人本城镇化

苏琦

关于城镇化，最近越发引人关注。这反映了随着中速增长呈常态化趋势，人们寻找中国经济可持续发展动力的殷切之情。

大家都认识到下一步发展动力是城镇化，但此前由于观念之障和体制之障，导致中国的城镇化或为数字化繁荣的伪城镇化，见城不见人，或演化为大城市恐惧症，总青睐集聚力差的小城镇，两者都导致内需拉动匮乏。因此，如何厘清观念和体制之障，以改革激活城镇化潜力，成为当下人们热议的话题。

值得关注的是，在此轮关于城镇化的探讨中，官学两界对于不能人为造城，推进“倒果为因”的城镇化颇有共识，且对于通过户籍制度改革，实现以人为本的城镇化多有共鸣。

从“人为”城镇化到“人本”城镇化，从“硬”的城镇化到“软”的城镇化，此一观念的变迁表明人们对城镇化内涵认知能力的加深，是一种进步。不过，需要指出的是，一如城镇化，户籍制度改革也易陷入倒果为因的误区，为户籍而户籍，即把户籍制度改革简单理解为人人有城镇户口。

不少人认为，户籍制度背后是与之挂钩的公共服务和社会福利，因此，只有赋予进城务工农民以户口，才能让他们享受到这些“城里人”享有的待遇，进而才能成为城里人。循此逻辑，他们还匡算出每个户口的“价格”，即为满足户口所挂钩的公务服务所需的财政投入。不消说，此一价格往往会在某种程度上给地方主政者推进“以人为本”城镇化的热情泼上一盆冷水。学界吁求声音越高，地方政府越感踌躇，这也是户籍改革呼吁多年而鲜有成效的症结所在。

此一逻辑的缺陷可以从正反两方面的历史经验来加以解析。

正面的例子是粮票的淡出史。当年因为没有粮票，中央曾专门出文件规定农民进城要自筹粮食。这当然违背公平正义，但最终农民在吃粮食问题上能够与城里人平起平坐，靠的不是终于获得和城里人一样多的粮票，而是随着粮食供应量的扩大，商品粮紧缺问题得以根除，无需再以粮票界定优先供给范围。

反面的例子则是当年国企的下岗工人，虽然拥有一纸户籍，但由于社保医保体系的付之阙如，依然在相当时间内陷入举步维艰的境地，与在沿海城市有着充分就业的农民工相比，并无多少骄人的资本。

此外，户籍改革难题也与我们工业化和城镇化模式的特殊性不无关系。以工业园区为主要载体的工业化推进模式，有着先天的离城镇化取向，这也从某种程度上解释了为何中国城镇化率长期滞后于工业化率。而农民工就业的另一个主渠道服务业，则多出现在大中城市，一般白领入户尚需经过若干门槛，农民工落户更是难上加难。而比较敞开“欢迎”人们落户的小城镇，则因公共品和福利的含金量偏低，而让人敬谢不敏。

综合以上因素，在笔者看来，户籍制度改革的真义应是弱化公共服务、社会福利与户籍间的硬关系，而以全覆盖、可对接、能流转的福利保障为重点，以公共服务和社会福利的均等化来为户籍制度的淡出做好铺垫，一如当年粮票的废止。从某种意义上讲，这也与中国正在如火如荼进行中的产业升级与转移的态势更为契合——就业随产业走，人随就业走，服务和福利随人走，也庶几接近于当年人们经常津津乐道的所谓美国人民“一张社保号走天下”的理想状态。

在此一系统工程中，中央政府应该本着财权事权匹配的原则，主动加大投入，铺平福利底部，为全国范围内的对接流转奠定坚实基础。此外，公共服务的提供应当多元求解，更多通过市场来解决。各地政府之所以视户籍制度改革为畏途，除了因为户籍与公共服务挂钩，更是因为囿于公共服务和社会福利只能由政府提供的思维定式，得出放宽户籍必然增加政府财政支出的推论，加之政绩考核的GDP导向，自然裹足不前。这就导致地方政府一方面对圈地造城热情万丈，一方面对放开户籍兴趣阙如，两者相加也就难以避免死城乃至鬼城的出现。

而此前一些地方政府之所以热衷“腾笼换鸟”，除了政府强势主导产业升级的惯性思维外，也暗含借经济形态重构“劝退”农民工“候鸟”，从而为地方公共服务和福利支出“减负”的考量。

如果我们跳出为户籍而户籍的盲区，其实不难发现，以人为本的城镇化最重要的是充分的就业保障。农民进城首为挣钱，就业是第一位的。在此基础上或通过政府提供的公租房，或通过社会住宅来满足其居住需要，能够家人团圆，孩子上学，和进一步的公共服务的配套，然后才谈得上下一步的发展，进而才能真正发挥消费拉动作用。其他如城乡社保统筹，土地制度变迁等，都要在就业基础上才能发挥乘数效应，否则没有工作，农民即使有些许社保，又能“带产”进城，也将裹足不前。

以人为本，以就业为本，则就业追随产业走，而最有效率的产业布局模式是由市场决定资源配置和产业集聚，也即市场引领工业化，而城镇化作为工业化的自然延伸而展开，即城镇化追随工业化，并通过城镇化对全要素生产率的提升反过来促使产业升级，提升工业化效率，使两者进入良性循环。

自然延伸的城镇化就不会出现GDP导向的硬件为先，搞圈地运动，靠工业园和房地产双轮驱动伪城镇化。理顺了“市场引领VS政府主导”这一组关系后，则无论城镇建设中的市政硬投资，还是做大公共服务资产池的软投资，都可以在很大程度上通过市场来做，民资对于这样的商机从来都有着敏锐的嗅觉。如此地方政府既无需因为建设型财政而债台高筑，也不会因民生性支出而畏首畏尾。

强调市场配置、公共服务支出的政府民间携手、居民自治基础上事权财权匹配，则可进一步理顺“自下而上的城镇化VS自上而下的城镇化”这一组关系，不以行政级别定城市建制规模，则东莞的太平、虎门等虽为镇，亦可以享受与百万人口相匹配的市政规划，上海、北京虽大，亦可分解为核心城区与卫星城镇有机组合的市镇。

至此，城市大小区位都不是问题，关键是与产业集聚和服务供给的匹配度和治理水平，由此无论是“大城市VS小城镇”，还是“东部沿海绵延城市带VS中西部核心城市群”，都将不再成为非此即彼的选择项。

(作者为资深媒体人)

中国户籍制度大事记

1954

中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。

1955

6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。

1963

依据是否拥有计划供应商品粮，中国将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。这标志着二元化社会经济体制影响下的户籍管理二元制的正式确立。

1975

宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

1985

7月，《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》颁布，允许暂住人口在城镇长期居留。

1992

8月，小城镇、经济特区、开发区实行“当地有效城镇户口”制度。

2001

3月30日，国务院批准小城镇户籍制度改革在全国全面推开。各地纷纷宣布进行“取消指标限制、实行准入制度”、“打破城乡界限，实行城乡户口登记一体化”等户籍改革。

2012

十八大报告中提出，要“加快改革户籍制度、有序推进农业转移人口市民化”。