刘波权利平等决定城镇化成败

在中世纪的德国流传着一句谚语：“城市的空气让人感到自由。”当时的德国四分五裂、诸侯林立、黑暗落后，而点缀在封建城堡体系里的城市代表着新商业文明的萌芽，人们在那里可以摆脱对领主所承担的封建义务的枷锁，贸易和科学也因之繁荣。可以说，在人类从农业文明走向工业文明的历程中，城市一直是市场和自由的火炬，世界各国的现代化都与大规模城镇化相伴，并以高城镇化率为终结。

英、法、德等欧洲最早的资本主义国家完成城镇化过程各自用了大约100年时间，但工业革命之后这一进程大大加速，日本和苏联在20世纪中期分别只用了30年时间(苏联模式带有更多政府主宰规划色彩)，但城市化浪潮中变得越来越刺眼的另一个趋势是“城市病”的愈演愈烈，表现为严重的环境污染和生活压力，以及由此造成的对人们身心健康的损害。美国漫画作品“蜘蛛侠”和“蝙蝠侠”出现于二战前后，也许并非偶然，那正是美国城市化的高峰期。漫画的灰暗背景代表了人们对大城市的印象——遮天蔽日的高楼、漫无边际的烟雾、高犯罪率，城市里隐藏着贫民窟，那是各种社会罪恶的渊薮。早期的城市生活魅力开始变得暗淡，甚至出现移往郊区乃至乡下的反向浪潮。

当今的中国正在试图用几十年时间走西方国家几百年里走过的路，凭借三十多年改革开放所释放的力量，将市场化、工业化、城镇化毕其功于一役。今年的全国“两会”上，新政府是否会将城镇化作为未来社会发展的重要推手，以及将采取什么样的具体措施，也引起广泛猜想。但考虑到此前城镇化过程中出现的轻率冒进、投资大跃进、强迫农民“上楼”等现象，也有人主张以“新型城镇化”修正这些已有缺陷，实现更为健康和协调的城市发展。逐渐出现的共识是，单纯提高城镇化率本身不应成为目标，关键仍是如何让城镇化配合、引领中国经济与社会的转型。

从微观层面出发，笔者通过今年春节的回乡之旅，也对当前大规模城市化的趋势有一些直观体验。可以发现，过去那种普遍存在的对大城市生活的无限羡慕已经在逐渐淡化，人们开始比较大城市与小城镇生活的优劣。大城市的经济机会更多但社会信任度低，幸福感低(这一点会因为户籍制度等原因而加重)。成本-收益比较会促使人们做出不同选择。据报道，东部发达地区已经出现“逆城镇化”趋势，即农村户籍人口不愿转入城市，或者已转的希望回归农村户口，以享受一些支农惠农政策，而不是在大城市的激烈竞争中无助地随波逐流。

应该说城镇化是经济力量驱动的结果，其实质是各种经济要素向城市的集中，人口、资源、技术和知识的聚集产生“规模经济”效应：经济分工更加细化，拥有一技之长的不同人才都可方便地找到适合自己的工作机会，企业的集聚让彼此都能更容易地找到对方，降低交易费用，便利技术的传播与创新，也为政府提供医疗、教育、水电等公共服务创造便利，降低财政成本。

但城市的扩大也逐渐产生“规模不经济”，基础设施与社会服务的扩展跟不上城市人口与面积的扩张步伐，会让上述便利逐渐变成负担。污染、生态恶化等外部性问题日益严重，抹煞GDP发展的成果甚至转变为负福利，这类“市场失灵”导致的问题只有靠政府提供公共物品来缓解，但在中国，目前政府职能转变不力使其解决过程严重滞后。这些成本如果继续积聚下去，必定会拖慢城镇化步伐。

世界银行近期公布了一份报告，主张“以正确的方式建设城市”。参与起草报告的两位学者Mahmoud Mohieldin和Zoubida Allaoua撰文指出，发展中国家正在经历飞速的城镇化，城市的规划与协调如果不完善将会带来巨大风险，迁移入城市的人们也许享受不到更好的生活，而要面临不健康的环境、严重的失业，以及遭遇更大自然灾害和流行性疾病的风险。该报告的主旨是预先做好城市规划，建设“智能城市”和“可持续发展城市”，应该未雨绸缪而不是有了问题后再费力地纠正。这对于改造北京这种严重权力主导型的城市构造是有意义的，据称北京雾霾的治理还需18年，这样的成本负担过于沉重。

除了有城镇化的普遍成本外，中国还有基于特殊国情的特殊成本。城镇化的实质并不是农民在地域上从乡村迁到城市，在职业上从第一产业进入第二、第三产业，而是农民真正取得市民身份，成为城市中的永久性居民，也只有这样才能实现长久持续性的城镇化，而中国城镇化速度长期以来落后于工业化速度，这是因为户籍、农村土地流转等制度方面的限制，使农民工依然不能融入城市的社会保障网络，仍必须将隶属乡村的身份关系作为最后的落脚点，年老力衰之后退回农村。这种城乡二元体制制约了城镇化进程，加大了社会不稳定、贫富差距拉大等各类发展成本。

西方的城镇化自始至终是市场发展的自然结果，但中国改革开放之后的城镇化一直是由政府与市场的合力推动。大规模的基础设施建设很多源于地方政府的投资冲动，而其极端形式则是城市建设布局的无序、失控，乃至地方政府攀比城镇化率，制造城镇化的虚假繁荣。要降低城镇化的成本，需要更多走自下而上的自发路径，让更多民间资本参与城市化进程，政府除了提供公共物品外，最主要的是加快户籍、产权、土地流转、城建规划等制度改革。只有如此才能降低城镇化成本，实现真正作为现代商业文明标志的城镇化。

(英国《金融时报》中文网评论版主编)