政府采购会是中小企业福音吗？

2月底，为支持中小企业发展，北京市政府推出《促进中小企业发展条例》(简称《条例》)草案并公开征求意见。其中关于“政府采购优先面向中小企业”的条款夺人眼球。意味深长的是，几乎与此同时，由中国社科院法学所和社科文献出版社联合发布的2013年《法治蓝皮书》显示，政府采购中八成商品价格高于市场均价，浪费资金超三成。两则新闻，惹人联想：在政府采购效率和中小企业发展涉及的价值考量中，政府采购制度有能力把握平衡吗？沉疴缠身的中国政府采购真的能为中小企业带来希望吗？

从世界范围看，中小企业的重要性都不容置疑。在中国，它们占企业总数的99%，创造了60%的GDP，缴纳了50%的税收，提供了近80%的就业岗位。而美国的中小企业占全部企业的95%以上，提供了64%的新增工作机会，生产了50%的非农GDP，单位员工专利占有量是大公司的14倍；在欧盟我们也可以看到类似的统计数据。正是中小企业在经济、政治和社会上的重要作用及其与大公司相比在市场竞争和政策制定上的弱势地位，使各国取得共识——对中小企业应施以特别政策。但基于不同的制度环境，利益博弈和对政策选择的不确定性等因素，人们对特别政策的特征和程度态度各异。通过政府采购促进中小企业发展的政策考量就体现了不同价值观的交锋。

首先，政府采购是否就比融资支持、开放市场等其他政策工具更有利于促进中小企业的发展。美国政府对企业一般秉持不干预态度，相对于实力雄厚的大企业而言，中小企业比较难以获得资金支持，政府采购中的特别待遇就显得必要，因而美国对中小企业参与政府采购的扶植政策就呈现出法规化、强制化的特征；而欧盟及其成员国政府传统上更多的介入经济和社会活动，中小企业拥有强有力的代言组织，长期沐浴政府的全面关怀，因此，欧盟主要通过不具强制力的指引文件、咨询机制等来推进中小企业对政府采购的参与。

其次，政府采购中的政策倾斜是否与公平竞争相矛盾。尽管欧美国家对中小企业参与政府采购采取了不同的推进路径，但他们都更多着力于制度、程序和理念的打造，而非简单的义务要求或数量摊派。支持中小企业的同时不损害大企业的正当利益，是他们不愿也不能逾越的红线。

再次，捆绑采购带来的效率与中小企业发展应如何取舍。将多个政府采购项目科学的捆绑在一起，可以通过大宗采购和降低行政成本来提高效率。但往往只有大企业或企业组合才有实力承接大项目，中小企业被置于不利地位。基于上述制度和文化因素，美国法律要求必须对项目捆绑作出合理性解释，欧盟则只建议予以合理说明而未作强制性要求。

事实上，上述价值交锋本质上体现了政府管理效率和其他社会集团利益与中小企业利益之间的冲撞。中国模式下，政府与市场关系暧昧，中小企业在融资、市场准入、税费征收等方面受到全面挤压。而缺乏有力的利益代言组织和分散的政治、经济影响力无奈的隐喻着中小企业只能是纯粹的被管理者，只能“享受”被赐予的，或许，还只是书面上的政策红利。《条例》是对由财政部、工信部2012年联合出台的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》(《办法》)的回应，也是补足对2003年正式实施的《中小企业促进法》的欠账。从全国看，这部酝酿中的规范性文件及其对中小企业参与政府采购的鼓励也非首创。但是，面对多层次的立法保障，为何中小企业一如在其他所有领域一样，在政府采购中无法摆脱弱势地位呢？

有研究指出，限制中小企业有效参与政府采购的主要障碍是：采购信息不透明或获取不及时，缺乏招投标知识，采购合同过大，投标准备时间过短、成本过高，资质要求过高，财务担保要求过高，对外国或非本地投标人的歧视，以及难以寻求国外合作伙伴。

仔细研读现有各级规范性文件可以看到，政府对中小企业参与政府采购的鼓励仍过于原则。即使旨在增加法律可操作性的地方性法规和部门规章，也只停留在重申政府应为中小企业获得采购合同提供指导和服务，或某金额以下的标的优先安排向中小企业采购。但对如何切实提高信息的可得性，如何科学确定合同规模、投标准备时间和成本、财务担保标准和投标人资质，如何杜绝包括地域在内的不正当各种歧视，如何帮助中小企业在必要的时候寻找国外合作伙伴，并没有作出明确回答。

政府采购过程缺乏透明度和有效监督，政策优惠有可能转化为权力寻租的温床，使中小企业在与国有企业、大型民营企业或其他中小企业的场外厮杀中面临更高的交易成本。此外，人们对行政复议制度和司法体系缺乏信心，采购环节中容易产生纠纷却缺席有效的救济机制，这进一步限制了中小企业参与政府采购的动机。

基于以上种种，我们有理由质疑：促进中小企业发展，政府采购准备好了吗？

(作者为美国伊利诺伊大学法学博士)