安邦地方平台债将走向何方？

　　去年年底，财政部联合发改委、央行及银监会四部门发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文），在2010年治理地方债的基础上，以更加严苛的方式围堵地方城投平台的融资。这令平台债的未来成疑。

　　在年初的调研中，我们很明显地感受到了地方政府官员对融资平台存续的焦虑。不止一位地方官员问计，希望探清楚融资平台的未来。甚至有官员担忧，按照这种势头发展下去，今年很可能有地方政府因为债务问题而出现危机。

　　仔细分析，当前中国地方融资平台所面临的问题，并非始于463号文。这是中国债务经济不可持续的表征。银监会数据显示，在9.25万亿元的地方债余额中，有35%的平台贷款在2012－2014年到期；另据报道，2012年底到期的地方债约有4万亿元，其中至少3万亿已被银行展期。当考虑偿债问题，监管层对于地方融资平台的严控在情理之中。

　　在中国国情下，不太可能出现西方国家式的地方政府破产，也不可能对地方政府资产进行清算。目前来看，在地方债事宜上，除了一味地拖延，似乎也没有其他更好的办法。但这样僵持下去也不是长久之计，因为债始终要还的，地方政府也不可能不融资。从长期看，需要为地方政府寻找到合乎规范的融资渠道。

　　横向比较，我们不难寻找到平台债的模板。西方国家以地方政府信用为支撑的市政债，可以成为城投平台转型的方向。不过，平台债与市政债有着相当大的区别，这也是整个转型过程中所必须突破的瓶颈。

　　最重要的不同来自于发债主体。中国地方政府平台债的主体是地方政府融资平台公司。而市政债的发债主体不但包括类似中国的平台公司，还包括地方政府本身。中国《预算法》明确规定地方政府不得发行地方债券，只能通过中央政府代理发行，《贷款通则》和《担保法》禁止地方政府向银行贷款融资和对外担保。这些法律法规的限制，成为中国平台债向市政债转型的首要障碍。

　　其次是背后的信用支撑不同。中国平台债与地方政府担保关系不明确，并非所有平台债都有地方政府担保，同时中央政府对平台债有一定的连带责任。但在美国，市政债中的一般责任债券以地方政府信用做百分之百担保，无需中央政府批准。这也让市政债的利益相关方变得清晰明了，市场约束很强。相比之下，中国平台债所牵扯的利益纠缠不清，发债人与投资者之间的关系也很暧昧，在半市场化条件下，投资者基本无法对地方政府行为形成有效约束。这是中国平台债向市政债转型的第二重困难。

　　第三是监管与管理不同。在中国，城投平台发行的企业债由国家发改委监管，而中期票据和短期融资券由央行监管。同时，证监会、证券交易所、银行间市场协会在发行定价和上市流通中也承担监管职责。在美国，对市政债券的监管主要有两个机构，即美国证监会市场监管部的市政债券办公室（OMS）和美国市政债券规则委员会（MSRB）。除此之外，中国平台债不受地方立法机关和公众的问责与监督。在美国，公众对市政债的问责力度很大，从举债到债务的使用及其效果，都必须向地方立法机构和公众披露，接受问责和质询。中国平台债的信息不透明，缺乏问责和监督机制，使得平台债的负债规模难以控制，加之中国政府是经济型政府，本身有很强的负债激励，一旦放开，势必进一步加剧平台债的风险。这也是中国平台债向市政债转型的第三重困难。

　　由上来看，中国地方政府的平台债的确可以向市政债转型，但在转型过程中，需要克服诸多困难，并以若干改革为前提。最核心的，当为政府改革，厘清政府与市场的边界，调整经济型政府的属性。其余包括预算改革、政府信息公开改革等，也是应有之义。中国的平台债，只有向更为市场化方向发展，才能逐渐化解所面临的风险。在既有框架下，可能很难折腾出花样来。