怎样的机构改革才能塑造善治政府？

　　从2月26日起至28日，中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议将在北京召开。国务院机构改革方案、国家机构和全国政协领导人建议人选将成为会议的主要议题。

　　“将要启动的国务院机构改革，是新一轮换届型行政机构改革。每一届新政府都进行机构改革已经成为惯例，所以更值得关注的是每一次机构改革的主题或者思路。”清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长于安认为，从目前媒体报道的信息来看，改革方案仍然以所谓大部门制为中心，以协调政府各部门关系为主题。虽然我们会看到一些经过拆合造就的新部门，但是在改革思路上仍属因循2008年上一届中央政府机构改革的陈旧之举，缺乏应对发展环境新变化的创新设计和进取风格。

　　于安分析说：现在没有充分可靠的实证信息可以证明以下两点：第一，以大部制为特点的改革已经达到了改革目的，例如提高了行政效率；第二，大部门制是改善行政部门之间关系的主要方法，而可以不再考虑其他方式。在他看来，大部制只是解决部门之间关系的方式之一，一个作用非常有限的方式。它既不能彻底解决部门之间的相互关系问题，更不能解决政府行政组织的系统性问题。

　　沿袭2008年陈旧思路

　　《21世纪》：根据公开媒体报道，新一轮的机构改革雏形已显，可能包括民政部扩大社会管理等方面的权责；食品安全监管部门整合，成立专门的市场秩序监管部门；国家海洋局扩权，强化海洋综合管理权限；铁道部与交通运输部有望整合。您如何评价这一方案？

　　于安：首先应当作出肯定的评价，因为它是直面实际的问题导向性安排，是对目前迫切的行政管理问题作出的回应，其中包括社会管理问题、食品安全问题、国家海洋发展与安全问题等。按照这一方向，以后还可以继续在大能源、大运输、大文化和大金融等方面继续进行改革。但是在改革思路上，仍属延续2008年上一届政府机构改革的陈旧观念。

　　更重要的评价角度，是大部门的改革与严峻现实之间的关系。大部门制着眼于政府行政部门之间关系的调整。我认为需要反思的是，部门间的协调问题是当下机构改革最重要的问题吗？即便如此，大部门制是否是解决部门协调的最好的办法？如果不能证明这两点的话，那么过多地将精力放在所谓大部门的建设上，将影响政府对新发展环境的适应力。面对新的社会矛盾和发展问题，我们更需要新的机构改革和善治政府建设的思路。长期停滞在部门之间的分拆与合并上，将贻误政府体制改革的时机。

　　《21世纪》：从新中国建国以来，中央政府机构已经进行了多次改革。你如何从历史和现实的角度评价2008年启动的大部门制改革？

　　于安：2008年进行的中央政府机构的改革，比较以前进行的几次改革，着眼点比较低。我国的行政机构改革曾经承载过非常宏大的历史性主题，例如干部体制改革，市场经济体制的建立。但是2008年的大部门改革在当时就是一个舍大取小的选择。它致力于通过部门之间的合并，将职能相近相同的管理权限集中到一个部门，减少管理职权的重叠和部门之间的摩擦，以期提高行政效率。先不问当时的选择是否错过了更重要的改革时机，现在可以关注一下2008年改革之后新成立的大部门其决策和执行效率是否提高了？目前没有具有公信力的评估充分说明这一点。但根据我的个人观察来看，有的部门用了很多时间在消化合并后新成立部门产生的内部适应和内部协调上，尚难以作出判断。

　　大部门制不是协调部门关系的主要方式

　　《21世纪》：你的意思是说，即便是成立大部制之后，很多部门协调的问题依然得不到彻底解决，为什么？

　　于安：划分设立部门的基本依据是行政分工，行政分工的意义之一是行政管理的专业化。权限配置和部门机构的设立多数情况下反映行政分工的需要，当然也有因人设事的情形。行政分工是不可能消灭的，所以部门之间的权限冲突矛盾，除了权力配置和机构设立的合理化以外，主要还是依靠建立有效的高级行政协调体制和机制。

　　就我国情形来说，一级政府对部门之间关系的协调是解决部门关系最为重要的出路。虽然在法律上各级人民政府享有对本级政府部门的领导权，但是由于存在障碍而难以实现。第一，法律对行政事务的授权对象，多数给予了行政部门，极少数给予一级人民政府。政府对部门的领导权不能超越法律的限制，所以形成我国政府体制中“强部门弱政府”的局面；第二，政府首长对部门首长的人事影响力比较弱。干部管理与政府层级管理不完全一致，所以部门首长对政府首长领导的服从程度是有限度的。例如总理对部门首长有职务任免的法律程序上的提名权，但是在部门首长的提名过程中总理的作用不是唯一的和有限的。

　　在历史上，我国上级政府对下级政府的领导，很大程度上是通过部门对部门的领导实现的。虽然后来法律上大部分取消了上下级部门之间的领导权，但是上级部门对下级部门的影响力仍然是巨大的，它削弱了政府对其部门的协调能力。法律对行政事务的授权对象，多数给予了行政部门而不是下级政府，其原因有二：第一，大多数专门性行政法律是由部门负责起草的，起草部门倾向于明确本系统队伍的一体化；第二，对地方部门权限的影响是上级政府影响下级政府决策的重要手段。除海关、边防等少数领域以外，中央政府的多数行政职能没有自己独立的执行部门，都要依靠地方政府的行政部门去执行，所以中央对地方政府部门的作用非常在意。

　　所以，我认为，通过减少机构数量的大部制来解决部门协调问题，是一个成本很高效果难以预测的方法，更不是唯一的办法。

　　行政机构改革的三个重要议题

　　《21世纪》：前面提到，部门间的协调问题不是当下机构改革最重要的问题？怎么理解？

　　于安：如果说大部制侧重于解决行政部门之间关系的协调以提高行政效率和效能的话，那么把大部制作为行政机构改革重心的理由就不那么充分。因为目前我国经济、社会、文化发展的行政体制障碍，很难说主要是行政部门之间不协调、效率低下的问题。

　　就行政机构改革而言，最重要的问题我认为至少有三个：行政管理体系的改革、行政决策制度的改革和行政干部管理的改革。

　　第一是行政体系。行政类型是行政体系改革的基础，现在的行政机构大多数是传统的政治统治型机构，少数是专业型管理机构。这种情形不能适应市场经济以及社会和文化的管理需要，更不用说现代化的管理需要。行政管理体系的选择，首要标准应当是有效地管理现代工业和现代社会。如果行政类型的选择本身就脱离管理需要，就更谈不上效能了。

　　第二是行政决策体制。政治统治型和行政监管型部门应当分别有自己的决策体制，例如美国财政部与美联储的决策体制就不一样。如果都用一个样的决策体制，就无法作出正确的和及时的决策。

　　第三是干部管理体制。决策能力很大程度上取决于决策人员的资格条件。目前行政干部普遍强调年龄和经历，主要是基于政治目的和协调能力。达到一定级别就假定具备了进入同级任何管理岗位的能力，可以多岗位交流任职。这无法形成一个稳定的高素质的行政管理队伍。在法律上，综合类干部受到推崇也延迟了行政干部的专业化。当然，这涉及到是否把行政管理作为科学来对待的问题。

　　希望有一个抓大放小切中要害的高等级行政改革方案，因为改革的资源也是有限的，尤其是改革时机。