城镇化发展需建立评价指标体系

中共中央明确将城镇化发展作为未来中国经济持续稳定增长的重要推动力，希望通过城镇化建设，逐步实现农民市民化，扩大内需，拉动消费，推动中国经济增长方式转型。

但现实当中，地方政府作为城镇化发展的执行主体，面对“城镇化发展”命题最感兴趣的依旧是想通过城镇建设规模的逐步扩大以获得更多的土地财政收入和投资机会。

两种发展思路客观上确实存在着不合拍、不相容甚至矛盾之处。要想改变地方政府既有的粗放型城镇化发展路径，除了增加新的诱导性条件，如财税体制改革等，还需要增加新的约束性条件，对地方政府既有的发展“手段”进行约束，倒逼其改变发展路径。在这种情况下，建立一套操作性强、可纳入地方政府绩效考评范围的城镇化发展评价指标体系就不失为一种可行的方案。

另一方面，我国现有的城镇化指标过于简单，仅反映了城镇常住人口占总人口的比例，是一个极为简略的、单维度的“人头数”比较，具有极强的误导性，无法反映“城镇化”的真实内涵。众所周知，中国51%的城镇化水平水分很大，如果仅以户籍人口计算，中国的城镇化水平大约只有35%。其中16个百分点的差异正说明了中国城市化进程中一个极为严重的社会现象——“半城市化”现象。大量的城市外来务工人员只是进入了城市的生产领域，并没有进入城市的消费领域和社会生活领域。他们中很多人成为了东部沿海发达地区与内地落后地区之间以春节为时间节点不断从事往复运动的“候鸟”。他们与城镇户籍人口一起成为中国城镇化率计算时的分子，却没有享受到城镇居民同样的公共服务和社会福利。他们与城镇居民一起生活却始终因“本地人”与“外地人”的“内外之别”难以跨越而无法实现真正的社会融合。因此扬弃单一维度的城镇化率指标，建立多维度的、能体现城镇化真实内涵的发展指标体系就显得极为必要。

城镇化发展评价指标体系的建立应发挥至少两重作用：一是对城镇化发展中的“铺摊子”现象予以遏制，推动城镇化发展走集约式发展道路；二是促使城镇化发展中的“半城市化”现象发生改变，促进社会融合。

我国的城镇化建设“铺摊子”现象集中表现在经济发展过程中“地耗”过高，土地利用的集约化程度过低。一方面，我们国家可用人均耕地面积不足0.1公顷，不到世界平均水平的二分之一、发达国家的四分之一，美国的六分之一、阿根廷的九分之一，可以说可利用的土地资源极为紧张；另一方面是我们在城镇建设中对土地的使用大手大脚，有研究数据显示，我们经济在1980-2005年间每增长一个百分点，就会占用农地约30万亩，与日本经济高速增长期相比，我们的地耗水平接近日本的8倍。要改变原有的粗放式土地使用方式，除了在土地征收制度和财税制度上进行改革外，还应效仿单位GDP能耗指标，建立强约束性的地耗指标体系，将单位GDP地耗、新增GDP地耗、人均地耗以及新增居民地耗纳入指标体系之中，在实施过程中与土地增减挂钩政策相配套，迫使地方政府在城镇化发展过程中提高对土地的使用效率，防范新一轮“圈地运动”发生。

城镇化发展中的“半城市化”现象是因户籍差别造成不同身份人群在公共资源和社会福利享有上的不公长期累积形成。破除“半城市化”现象，实现外来人员与本地居民的社会融合自然是一个漫长的过程，既包括在公共政策层面逐步实现外来人员与本地居民一视同仁，也包括在社会心理层面逐渐实现彼此之间的相互融合和认同。在这个过程中，政府的公共政策应该发挥先行作用，其核心当然是改革既有的不合理户籍制度，将个体应享受的公共资源、社会福利与户籍剥离开，推动公共服务提供的均等化。

可现实情况是，我们不可能在全国范围内一步到位地废除户籍制度。较为可行的方式是在劳动力就业制度、劳动力市场管理体系、公共资源和社会福利体制着手进行增量式改革，通过逐步提升外来务工人员所享受的公共服务，逐渐拉平其与本地居民间的差异。在这个过程中，各地方政府的意愿与动力各有不同，劳动力相对紧缺的城市推进速度会快一些，户籍粘附社会福利较多的城市推进速度就会慢一些。为缩短这个过程，增强地方政府的改革动力，应该研究制定一系列相应反映社会融合的指标，纳入城镇化发展评价指标体系之中。通过硬性的指标要求，敦促地方政府不断减少劳动力就业制度、劳动力市场管理体系、公共资源和社会福利体制固有的“内外之别”。

当然，与直观的地耗指标体系相比，反映社会融合的指标体系构建难度较大。对于什么是社会融合，阻碍社会融合的因素有哪些，怎么简明、科学、合理地测量社会融合等等，学术界还都处于研究当中，并未形成统一的意见。但是对于促进社会融合的公共政策取向还是有一致意见的，对于应废除哪些针对外来人员的歧视性政策安排也是有共识的。可以考虑先建立刚性的反映公共政策歧视性、排他性强弱的指标体系，敦促各地方政府尽快调整相关公共政策；另一方面建立柔性的，可以动态监测、全面把握外来人口社会融合意愿、过程、结果的指标体系，为各地方政府制定适宜的公共政策提供参考。

未来的城镇化发展，最应避免的就是延续原有的发展路径，最应警惕的就是城乡二元结构在城市内部的再生产。走集约型城镇化发展道路，帮助外来人员实现“工作融入企业、子女融入学校、家庭融入社区”，正是城镇建设相关公共政策的目标。而为保证这种政策思路不出现偏差，在现有的政府治理方式下，构建并实施科学的、有强约束力的城镇化发展评价指标体系是一条必要的也是可行的保障措施。

(作者为中国社科学院台湾研究所助理研究员)