建立监管统一出资多元的国资管理新模式

构建国资管理 新模式的紧迫性

中国特色市场经济两大特征基本成型，一是宏观上建立市场经济体制，二是微观上法人所有的现代股份公司主导。国有股份公司是我国市场经济主体，是国家竞争力体现者，认为国有企业是中国未来经济发展主要障碍、搞全面私有化是不可取的。构建与市场经济相适应的国资管理新体制，实现公有制与市场经济对接至关重要。

然而，国务院国资委成立十年来，发展思路不清晰，体制上问题多，主要有两大原因：

(一)国资监管者与央企出资人角色冲突

国资委既想当全国国有资产的统一监管者，更想当117家央企出资人，尤其热衷于把央企全都整体上市，取消集团公司，直接当上市公司股东，一身二任。其在热衷当国有企业出资人同时，全国国有资本统一监管主体却缺位。

(二)国资监管“多龙治水”，十分混乱

目前，国务院国资委只监管117家央企，游离其监管之外的80多个部委6000多家企业的主管部门也纷纷提出各自的管理模式。如财政部的“金融国资委”，文化产业的“文资办”，教育部和卫生部关于组建“国资办”的设想，十分混乱。

因此，必须尽快探讨适合中国国情和市场经济发展方向的国资管理新模式。

构建我国国资管理

新模式的两个理论依据

(一)政府的政资两种职能必须分开

中国特色市场经济模式，政府应具有市场经济间接调控者和国资管理监管者双重职能：

间接调控者职能是由市场经济运行体制的国际规范决定的，如财政部、工商局、一行三会等，它们相当于赛场“裁判员”，在市场经济条件下负责制定市场运行规则，承担维护市场秩序、保证公平竞争的职能，而所有“参赛”企业都必须遵守“裁判员”制定的规则。

国资监管者职能相当于赛场里国家队的“领队”，由国资委履行其职责，仅负责对国家队(国家出资企业)的“教练员”(国有资本经营公司)和国家队的“运动员”(实体企业)进行监管。其管理具有针对国家出资企业的特殊性，如下图所示：

(二)国资管理中两类国企的划分

从长期看，中国特色市场经济模式中国有企业应划分为两类：

一类是由财政部门管理的公益性国企，其特点是采取国有独资形态，不以营利为目的，企业家是公务员。这类企业应当只占极少数，以提供公共物品和接受公共补贴的企业为主，主要履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色。

另一类是国资部门管理的营利性国企，其特点是采取国资控股或参股形态，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人。国资委的监管对象应当是营利性国企，监管范围是国家出资形成的以追求营利为目的的全部国有资本，包括产业类(如各国有资本经营公司)、金融类(如中投公司)和其他营利性国资。两种国企区别如表1所示。

两类国业划分有其重要意义：首先，将营利性企业和公益性企业进行区分可以更好地划分政府和市场的边界，明确国资在竞争性领域和其他市场主体的平等性；其次，划分两类国企可减少国际纠纷和诉讼，合理地规避有关国外法律关于政府代理机构的规定，扫清国际贸易中的障碍；第三，有利于彻底厘清国资委和财政部管理国有资本的分工，彻底结束目前国资管理混乱的割据状态。

建立监管统一、出资多元

的国资管理新模式

首先，组建监管统一的国资管理体系，履行对各行业包括金融类、产业类、教育、文化、卫生等营利性国有资本的统筹监管，有利于实现国有资本的战略布局规划与结构调整，使国有资本成为我国特色市场经济的亮点，如右图(上)所示。

国资委统一监管的前提是必须把出资人地位让渡给国有资本经营公司，实现符合市场经济规律、出资多元的所有权格局。

其次，建立监管统一、出资多元的国资管理新模式应实现从国资委管理到“国资委系统管理”的转变。

所谓“国资委系统”应包含两层次：第一层次是行使国有资产统一监管职能的国资委；第二层次是具体直接履行国家出资企业出资人职责的各类国有资本经营公司，如右图(下)所示。这样，国资委监管者和出资人的两重职能就由现在的“一身二任”，变成“两身二任”，在实现出资人与监管者职能分开的同时又在国资委系统内实现了统一。

再次，国有资本经营公司既可来自新设，也可从集团公司改造而来。其特点一是国有独资公司；二是纯粹控股公司，唯一职能是以出资人身份参与国家出资企业的董事会管理。

(作者为中国政法大学资本研究中心主任)

表1 国有企业的两种类型及特征

特征 法律地位 组织形态 预 算 监 管 经营范围 治理结构

类型

营利性国企 一般 股份公司 国有资本预算 国资委 一般领域 职业经理人

民商事法人 独资公司

公益性国企 特殊 国有独资 国家公共预算 财政部 特殊领域 公务员或

公法人 职业经理人