高培勇政策效果递减期的抉择

　　五年来扩张性财政的效果在递减，要同时兼顾保增长、控物价、调结构、防风险，新增赤字安排将更多转向结构性减税

　　梳理一下这轮国际金融危机以来的宏观经济政策：从2008年起，中国实行“积极的财政政策加适度宽松的货币政策”，历时两年；2011年，“积极的财政政策加稳健的货币政策”出台，迄今已经历时三年。五年间，财政政策保持“积极”趋势，只是力度和结构稍有不同。

　　与此同时，宏观调控目标却日趋多元化，从单一的保增长，过渡到控物价、调结构、防风险，着力点的增多必然导致兵力分散。

　　政策效果在递减

　　五年来扩张性财政政策的效益逐渐减弱。这大致可以归纳为以下三个原因。

　　第一，就如同长期服用抗生素，其药效会下降一样，财政政策的效果也是如此，要维持原有政策效果只有不断增强刺激力度。

　　第二，长期实行扩张性的财政政策和货币政策难免带来结构性失衡、物价上涨等副作用。较之危机前，我们今天面临的结构调整压力更大，也更加紧迫。

　　第三，宏观经济目标多元化分散了政策作用。2008、2009年经济目标单一，即全力“保增长”，财政政策目的明晰。随着时间推移，高企的通胀使物价成为新的关注点，“控物价”被摆上台面，以规避流动性过剩而推高通胀。到2013年，随着前几年大量基础设施建设所增发的债券陆续到期，债务风险累积，加之区域性金融风险增加，宏观经济政策目标又加上了“防风险”。经济目标从一元走向二元甚至三元、四元，由集中兵力打攻坚战，到分散火力攻取多个阵地，政策效益不得不同时供给若干目标，“保增长”分得的效益自然有所下滑。

　　这意味着，我们不能简单采用类似2008年那样的大规模经济扩张措施，更不能以牺牲调结构为代价实现经济增长目标，而必须以实现有质量、有效益、可持续的经济增长为目标，在不断优化经济结构中实现增长。

　　赤字结构将变化

　　在积极稳健或积极与适度宽松的搭配当中，财政政策的主调一直是扩张。积极财政政策的实际内容主要落实于增加赤字、减少税收和扩大支出三个方面。

　　但并不是有赤字就代表扩张，只有“增赤”时才是积极的财政政策，财政赤字的规模及其边际效应直接决定财政扩张力度的大小。2011年财政赤字是10500亿元。2012年财政赤字达到10700亿元，增加200亿。

　　2013年，财政赤字将进一步增加。根据经济增长速度放缓、财政收入增速下滑以及财政支出需要等方面的因素综合考虑，估计2013年财政赤字的增加额将以数千亿元计。

　　扩大政府支出，对于实施财政扩张无疑也是必要的。但是，鉴于宏观经济政策格局已经作出重大调整，特别是兼顾稳增长和调结构的需要已经日趋凸显，中央经济工作会议对于扩支强调了三点：第一，要厉行节约，严格控制一般支出；第二，把钱用在刀刃上；第三，即便是必须增加的公共投资支出，也要在鼓励并引导好民间投资的同时，更多地投向打基础、利长远、惠民生又不会造成重复建设的基础设施领域。

　　这就意味着，在2013年的财政预算赤字中，用于支撑扩大政府支出的部分应少于往年，起码要少于用之于支撑结构性减税的数额。整体判断是赤字扩大了，但是赤字的结构性安排更多的是减税上倾斜，支出上有所收敛。

　　发力结构性减税

　　惯常思维常将增赤与扩支等同，实际上财政赤字既可以用于支撑扩支，又可以用于支撑减税。鉴于税收和支出的乘数差异，一般而言，扩支较之减税具有更大的扩张效应。然而，考虑到锁定多重目标的当下宏观经济政策格局，2013年的积极财政政策应以实施结构性减税为重心。

　　积极的财政政策支柱和重心是结构性减税，财政赤字应该更多地运用于支撑结构性减税。但是，存在现实操作的难度，原因在于现实中扩支的积极性很高，减税的积极性却往往相对较小。另外，预算安排上也存在问题，未能把财政赤字结构化。

　　以结构性减税为重心，是因为减税主要通过民间可支配收入的增加而非政府直接投资的增加实施经济扩张。这样做，一方面有助于实现逆周期调节的稳增长目标；另一方面有助于将更多的投资决策权交给市场，发挥市场在资源配置中的基础性作用，避免粗放型扩张，更好地发挥积极财政政策对于推进结构调整的作用。

　　在现行税制体系中，收入所占份额较大的间接税是增值税，且最适宜作为结构性减税的主要对象。增值税系当前中国第一大税种，它的任何变动都会显著影响税收收入全局，其减税效果最大。故而，以减少增值税为主，显然是实施结构性减税的正确选择。因此，营改增成为积极财政政策的主战场。

　　2012年9月“营改增”试点来到北京，12月范围已经扩大至江苏、安徽、福建、广东、天津、浙江、湖北等多个省市，“营改增”的推广包括地域上和产业上的“双重扩围”。

　　上海一年来的“营改增”试点情况表明，它所带来的减税效应大大超过预期水平。当然，由于“营改增”地区扩围始于2012年9月，所以目前影响尚不算太大，但是无论如何，下半年结构性减税力度和步伐都有所加大。2013年，将推进全国性“营改增”扩围，同时，将上海“1+6方案”（一个交通运输业+6个销售服务业）进行产业扩围，比如形成“1+8”或“2+9”等，预计2013年的结构性减税业绩将远远高于去年。应当抓住当前的有利契机，加快推进“营改增”的试点范围，甚至在全国一次推开。

　　建立成熟财政体系

　　回顾中国的财政改革，到现在应该进入第四阶段，也就是建设成熟的市场经济体制阶段。随之而来，我们已经进入通过建设成熟的公共财政体制，带动成熟市场经济体制建设的新时期。

　　而推进成熟的公共财政体制的建设，其实可以列出很多改革清单，如收入、税收、支出等。但是经过多年的调查思考，我认为当下必须抓的一件事情，就是破除二元的财政体制机制。

　　因为中国下一步的改革和发展，其主要动力将来自于城镇化。城镇化的核心就是农民变身份转化为市民，从而对经济制造业、现代服务业提出新的需求，由此带动下一轮经济增长。而要发展服务经济，建设现代服务业，应该从公共财政、公共服务均等化去入手。没有公共服务的均等化，很难实现农民工和城市居民消费模式的转换。

　　作为配套，“十二五”的财税改革，还会继续围绕着个人所得税改革、推进房产税改革、资源和环境税的改革这几个方面进行。中国的改革走到今天，从财税体制格局入手的调整，似乎是一个比较稳妥的路径。