夏斌财税改革是下轮改革最难啃骨头

夏斌 (国务院参事、国务院发展研究中心金融所名誉所长)

中国经济体制改革的核心问题，就是解决政府与市场的关系。下一轮全面经济改革的方向应该是，以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，并以此推动土地征地制度、社会保障体系、财税体制改革和国退民进四大重点改革。

当前，中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续问题严重，现在已不是讨论“要不要”改革的时候，更重要的是“改革从哪突破”、采取哪些措施？路线图、时间表是什么？

问题：

中国经济面临四大不平衡,要纠正扭曲的结构，必须要重新讨论政府干预在市场运行中的合理边界问题。

我国经济面临的问题是，近10年来投资、消费、出口比例严重失衡；产业结构发展不协调；国民收入分配格局严重失调；中国总储蓄远远大于国内投资。

相关结构问题的形成动因不仅仅局限于实体经济本身，其他的重要原因，一是中国经济正处于转轨过程，利率、汇率、资源等要素价格机制改革得不到位，扭曲的市场信号对经济结构的扭曲，起到了不可忽视的传导与推动作用。二是与要素价格扭曲相配合，体现政府管制意图的税收因素、市场准入限制因素、国企垄断因素和各种资源价格低廉的因素，同样对经济结构扭曲起到了传导和推动作用。

所以，要纠正扭曲的结构，仅靠经济体自身的运行是解决不了的，必须要纠正政府在市场运行中的过度干预，要重新讨论政府干预在市场运行中的合理边界问题。

改革方向：

改革的“抓手”，必须从眼前若干个具体问题入手，推动生成改革的内在逻辑与动力，并倒逼一系列制度的渐变。

中国经济体制改革的核心问题，就是解决政府与市场的关系。若交由政府管理部门反省自己，研究取消相应的行政管制条款，交出自己的权力，是不可能的。因此，改革的“抓手”，还必须从眼前若干个具体问题入手，推动“改革进程”开始，推动生成改革的内在逻辑与动力，并倒逼一系列制度的渐变，逐步逼近并最后达到解决“关键环节”和“核心问题”的目标。

据此，我认为，下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，推动以“四大重点”为主要内容的改革。

缩小收入差距：

应尽快出台以“提低、控高、扩中”的改革方案，并像十八大报告提出“翻番”的量化目标那样，明确具体量化的数据或比例目标。

在全国城乡，应尽快出台以“提低、控高、扩中”为主要内容的改革方案。“方案”应像十八大报告提出“翻番”的量化目标那样，必须要有具体量化的数据或比例目标。第一，要有逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等扶弱内容；第二，明确逐年缩小城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标；第三，针对居民预防性储蓄而制定全面、逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。只要是坚定不移地推进以上三项改革，逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平，必然会引起国家财政的入不敷出。由此，可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制的改革。

在农村，重点是必须依法进一步改革土地征地制度，把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距，这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。实施土地征地制度改革，实际上只是要求在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的工作基础上，真正回归落实十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。改革政府垄断经营土地制度，允许农村经营性建设用地可以出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。

但需要提前引起警觉的是，一是土地出让金的骤然减少，使原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。二是按目前国家有关规定，在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中，还必须按固定比例或非固定比例，计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程等八项支出。若土地出让金的骤然减少，其结果，不仅仅会影响地方城市建设，还将直接严重影响各地农村的教育、农业、水利建设等。绝大多数的地方财政将难以生存，最终必将会纷纷强烈要求中央与地方财力和事权的重新划分。再考虑收入分配、社会保障体系改革中新增的财政支出以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素，国家财政必然会难以维持下去，会不得不倒逼财税体制进行一场大改革。当财税改革进行到一定的地步，现实严峻的收支缺口困境决定了，会不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

此外，除了需要消除造成经济结构扭曲的需求因素外，必须同时从供给方面加快改革。要求有关部门在兼顾国家金融安全和短期经济稳定的同时，尽快启动利率、汇率、水、电、气、油、矿产资源等要素资源价格的改革。

财税体制改革:

如果财税体制不改革，其他改革都将难以进行。应重新思考中央与地方政府的财力与事权关系，适度提高地方政府收入比重。

只要坚持改革方向不动摇，缩小收入差距和要素价格“两大核心”的改革必然会强烈要求推动土地征地制度改革、社会保障改革、财税体制改革和“国退民进”改革这四项重点内容。

土地征地制度改革。这是中国农村下一轮最主要、最艰难的一项改革，也是开拓中国未来巨大消费市场空间的一大历史机遇。这项改革的核心理念应是修改相关法规，平等保护物权，把本应归属农民的权益归还给农民。同时，伴随这项改革的推行，全国农民将新增千万亿元的收入，此时政府有关部门对农民及进城变成市民的农民工，在住房、医疗、养老、教育等制度安排上，应配合社会保障体系改革和财税改革，应提前予以研究，准备政策预案。

社会保障改革。这项改革的重点，在配合农村征地制度改革、人口政策调整及人口趋势，在兼顾国家长短期财力的前提下，应缩小城乡社会保障差距、提升全国城乡居民养老、医疗、教育等保障水平，并轨机关、事业单位、企业与城乡“碎片化”的五套养老制度，建立多层次社保体系，确立养老资金长期安全有效运用制度等方面，拿出数据测算可靠、目标逐年实现、统筹解决各方问题的中长期改革方案。

财税体制改革。几乎各领域的改革，最后都会直接或间接影响到中央或地方政府的收入与支出。如果财税体制不改革，其他改革都将难以进行。因此可以说，财税体制改革是下一轮改革中最难啃的“骨头”之一。

为此，政府要有充分的思想准备，要在配合当前收入分配改革和为稳定经济发展而采取“积极财政政策”之时，认认真真地去重新思考中央与地方政府的财力与事权关系，适度提高地方政府收入比重，合理测算中长期国家财政的收支缺口及动态变化，全面制定中国中长期财税体制渐进改革方案。

国退民进:

一是有计划地“退”；二是要分门别类，对相关行业和领域未必都要实施百分之百的控股权。

“国退民进”改革。今天强调“国退民进”，在当今中国的经济发展阶段，丝毫不影响加强对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力和影响力，而只是意味着：一是对“重要和关键”之外的行业与领域，应该有计划地“退”；二是即使对“重要和关键”的行业领域，实施“控制力与影响力”仍是要分门别类，未必是对相关的行业和领域都要去实施百分之百的控股权或绝对的控股权。

因此，未来的国企改革，第一，要认真研究清楚，关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域到底是哪些？相对控股最低比例的要求到底是多少？在此基础上配合社会保障和财税改革中动态的资金缺口需求，提出“有进有退”的股权调整中长期计划。第二，国企改革应包括重点国有金融企业的改革。要坚决打破现有对银行、证券、保险、信托、基金公司等40多家中央金融机构几乎为政府绝对控股，控股权益高达3.3万亿元的局面。第三，推动国有资本向重点行业、关键领域集中，除了要处理好国有企业进入房地产、高档酒店、宾馆、招待所等非主业投资外，还要认真研究处置目前国有实体企业对40多家金融企业(这里仅指中央金融企业)所持约2070亿元的资本及权益。第四，对各级地方政府及下属的财政等部门持有的国企及地方金融机构股权，应参照中央国企及中央国有金融企业股权处置办法实行。

改革“路线图”：

财税体制和“国退民进”改革，是这轮改革能否成功的关键。

概括以上改革“路线图”，由缩小收入差距与要素价格“两大核心”入手，推动土地征地制度、社会保障体系以及相应放松各种行政管制的改革。

当真正破解土地征地制度、社会保障问题之时，也可能正是地方建设资金缺口、融资平台风险彻底暴露之时。由此产生的中央与地方财力与事权的重新考虑与制度改革将不得不摆上重要的日程。没有财税制度的大改革，中国这一轮经济改革之坎是迈不过去的。而当要彻底改革财税制度之时，正是恰遇中国经济增速由高速向中速转化的历史时期，财政收入在明显减少。迫不得已，只能通过“国退民进”、“还富于民”，以彻底解开当前中国经济、社会、政治稳定之“结”。可以想象，相比于初期展开的“两大核心”改革，“四大重点”的突破，是这轮经济改革中更为艰巨的历史任务。

具体说，在农村，重点是土地征地制度改革；在城市，重点是社会保障制度改革；在国家经济制度层面，重点是财税体制和“国退民进”改革。其中财税体制和“国退民进”的改革，是最终决定这轮改革能否成功的关键。 文\夏斌 (国务院参事、国务院发展研究中心金融所名誉所长)