警惕人地挂钩异化成“赶农民进城”

今年是新一届领导班子全面接班的开局之年，中国经济也将走入全新的政治周期。在新的领导集体带领下，中国经济将何去何从，分外引人注目。从去年底开始，尤其自中央经济工作会议之后，新型城镇化被提到了统御未来中国经济发展的高度，成为当前国内政策研究的重中之重，中央部委、各级政府及各政策研究机构争相破题。

目前来看，在“应当如何推进新型城镇化”方面，中央政府只是给出了原则性意见，并没有做出更为详细的部署。这种只管大方向，并交由各部门自行讨论的做法，有助于充分调动各经济主体的积极性，让新型城镇化的政策思路在讨论中逐渐发酵、成熟。当前有关新型城镇化的讨论十分热烈，但给人莫衷一是之感。

从地方政府的动向看，新型城镇化似乎仍将以投资为主。在日前举行的各地两会上，地方政府依然高调强调投资，追求高速增长。据统计，许多省市为今年设定的投资增速目标基本与去年持平或仅略作下调，有19个省市区将该目标设定在20%以上。另有数据显示，武汉、哈尔滨等城市不约而同地将今年的GDP目标设定在12%左右，在武汉市，“迈入万亿GDP俱乐部”的宣传随处可见。在地方政府层面上，我们很难看出新型城镇化到底“新”在哪里，各地制定的2013年目标，更像是去年“稳增长”的延续，而与新型城镇化关系不大。

面对投资冲动，中央政府及时地泼了盆冷水。李克强副总理近日在论及新型城镇化时特别强调，推进城镇化核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。这意味着，新型城镇化重点应落足于2亿农民工及7000万流动人口的市民化之上。

为贯彻“人的城镇化”政策思路，发改委等十多个部委共同参与编制了《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》，其中特别提出探索“人地挂钩”政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩，以期通过这样的政策安排，将城镇化与“人”绑定，将“人的城镇化”落到实处。

人地挂钩政策很好理解。有多少人口城镇化，就批准多少土地农转非，以土地为激励鼓励地方政府推进“人的城镇化”。但说实话，这一政策其实依然是围绕土地做文章，而与真正意义上的“人的城镇化”关系不大。在中国国情下，在地方政府对于土地的强烈渴求中，不难预期人地挂钩政策最终只会演变成赶农民进城，仅仅是借由户籍的转化换得更多的土地指标，而在农民进城后更为关键的“市民化”阶段，在进城后的住房、就业以及如何为新市民提供公共服务等诸多方面，却难有后文。这样的强行的“人的城镇化”，恐怕也并非中央政府之所乐见。

事实上，类似的情形在过去十年中已经上演过了，并且备受批评。在过往的新农村建设中，有些地方政府为了土地指标，不顾农民合法权益，热衷于搞强制拆迁，“赶农民上楼”，引来了上至中央，下至农民群体的一片反对。而发改委等部委在规划中提出的人地挂钩，很可能重蹈“赶农民上楼”的覆辙，把新型城镇化变成一场“赶农民进城”的运动。

由此观之，新型城镇化不是大兴基建投资，也不能“赶农民进城”，既然如此，这一备受瞩目的政策到底该如何推进呢？在我们看来，需要跳出原有的“土地经济”的条条框框，站在更高的角度看待新型城镇化的命题。横向比较，从国际经验看，城镇化其实是工业化的自然产物，城镇化的发展与城镇及农村的土地制度同样密切相关。新型城镇化需要和中国的工业化以及土地制度改革联系起来破题，是一项系统性工程，需要统筹规划。只有通过工业化的发展，自然吸引农村劳动力落足城市，并为这些农村转移人口提供“市民化”的一系列要件，比如住宅与公共服务等，这样的新型城镇化才能显现出足够的新意，才是中央领导思路中的“实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇”。

值得注意的是，要真正做到新型城镇化，必须有一系列改革作为铺垫。比如说，推进国企改革，为中国的工业化创造新的空间；推进土地改革，让农业转移人口在城市中落足成为可能；推进政府改革，加强建设公共服务型政府。也只有在这样的改革氛围里，新型城镇化才能取得扎实的进展。从这方面讲，系统的经济改革是新型城镇化能够实现的前提条件。(安邦咨询供稿)