何以地方政府性债务管理改革初衷与实践背离

我国地方政府性债务管理改革的根本目的是整顿地方政府或有负债过多、融资不规范问题，防范并逐步化解地方政府性债务风险。《国务院关于加强地方政府 性债务管理的意见》(《意见》)颁布后，我国新一轮地方政府性债务管理改革正式启动。此后，为了进一步引导和推进加强地方政府性债务管理，防范金融与财政 风险交叉传染，财政部等有关部门又出台了一系列文件。主要思路可归结为两个方面：其一，通过降低融资成本、延长债务久期，缓解地方政府偿债压力；其二，通 过政府隐性担保显性化，剥离了融资平台的政府融资职能，由此规范预算管理并约束地方政府融资行为。

　　今年3月，财政部下达地方存量债务1 万亿元置换债券额度，允许地方把一部分到期的高成本债务转换成地方政府债券。地方政府债务置换由此拉开序幕。截至6月20日，全国超过一半的省区公布了债 券发行文件，累计发行地方政府债券7268.55亿，其中大部分为地方政府置换债券，第一批地方政府债务置换完成过半。新发行置换债券的成本接近同期限国 债收益率，甚至不足以覆盖商业银行投资地方政府债券需要计提风险拨备。3年期、5年期、7年期和10年期债券的占比分别为16.7%、29.7%、29.8%和23.8%，加权平均期限6.45年。无论与此前发行的地方政府债券相比，还是与被置换债务相比，久期都明显拉长。

　　无疑，新一轮地方政府性债务管理改革的思路是清晰的，在模式选择上也符合国际惯例。但是，在各地的具体实践中却遇到了一些困难和障碍。一些地方 反映，新的政府性项目按《意见》要求做是可行的，但已有的政府性项目因受债务甄别和债务责任划分进展缓慢等因素影响，难以在短时间内完全照《意见》融到足 够的资金。有些地方甚至认为，新举措导致政府性项目被迫以表外融资替代表内融资、以高成本资金替代低成本资金、以短期资金替代长期资金。

　　为什么会出现改革初衷与实践效果相背离的情况？

　 　首先，地方政府债券置换规模有限，不能满足已有政府性项目的融资需求，而其他融资渠道又受到限制。国家审计署2013年曾对地方政府债务做过一次较为全 面的审计，认为截至2013年6月末地方政府负有偿还责任的存量债务中2015年到期的债务本金共计1.86万亿。由于财政部的债务甄别结果迟迟不能公 布，该审计结果就成了目前最具权威性的地方政府债务规模，但地方政府债务偿还压力却远不止这个规模。除了承担上述债务本金，地方政府还要承担上述债务的利 息支出、地方政府负有担保责任的债务及可能承担一定救助责任的债务、还有2013年下半年和2014年新增债务中2015年到期需要偿还的部分。如再考虑 地方经济发展的增量需求，目前下达的2万亿地方政府债务置换额度距最低资金需求尚有较大差距。

　　其次，原有的较低成本融资渠道被叫停，新 的低成本融资渠道不足以弥补由此产生的融资缺口。之前，商业银行贷款和国家开发银行贷款是政府性项目最主要的融资渠道，占比超过一半且成本相对较低。《意 见》出台后，地方政府只被允许通过发行地方政府债券融资，加之债务甄别和PPP模式的推进未能跟上资金需求步伐，商业银行和国家开发银行的低成本资金被拒 于政府性项目之外。一些资金到期的项目要么使用高利率的社会资金和非银行金融机构出表类业务资金，致使融资成本提高，金融风险加大；要么面临资金链断裂风险。

　 　另一方面，地方政府债券不仅规模有限，且在发行初期就遇到了困难。在我国，地方政府具有较为明显的预算软约束特征，而且地方政府从未出现过真正意义上的 违约。这就意味着，无论是原先的地方政府债务，还是置换后的地方政府债券，在投资者眼中都是违约风险较低的债务，投资者将原先持有的到期地方政府存量债务 置换为新发行的地方政府债券，会损失相当数量的利息收入，因而未能获得积极响应。5月，财政部、央行和银监会联合下发《关于2015年采用定向承销方式发 行地方政府债券有关事宜的通知》，将地方政府债券纳入MLF、PSL和正回购操作的质押券范围，为地方政府债券发行保驾护航，地方政府债券才得以发行。即 便如此，随着地方政府债券的密集发行，其发行成本贴近同期限国债的状况将难以持续，有关部门预计的地方政府债务置换可节约的利息支出可能大幅缩水。

　 　再有，长期资金难以获得，期限错配严重。由于长期资金不足，我国政府性项目“短借长投”非常普遍。《意见》出台前，在政府性项目的各类融资渠道中，除国 开行贷款的最长期限可达30年外，其他融资渠道的期限基本均在10年以下。置换地方政府债务，虽然中长期债券的比重较以往有所加大，但国开行贷款受到一定 程度的限制，长期资金来源不足仍是导致政府性项目资金期限错配的主要原因。

　　针对地方政府性债务管理改革目前的形势，我们需要更好地理解 和领会国家的改革意图，区别新老项目分别对待，对已有的政府性项目应给予适当的过渡期。在过渡期内，当以体制机制建设和风险控制为重点，从加快债务甄别、 打破地方政府隐性担保预期、丰富政府性项目融资渠道等多方面改进和完善政策配套措施，才有可能在保障在建项目融资和资金链不断裂的同时妥善处理地方政府性 债务存量，规范地方财政预算管理。