北大教授周其仁疾呼城镇化要避免“大跃进”

据中国社科院去年发布的《城市蓝皮书》，2011年人口城镇化率达到51.27%，城镇常住人口首超农村常住人口，被视之为中国社会的一个转折点。但也有学者质疑，有相当部分“城镇人口”是“被城市化”的，从统计资料上看他们是城市人，但福利、住房、教育等都是农民工式的。

近日，国务院副总理李克强在一次考察调研时强调，中国的城镇化要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，防止违反规律“人为造城”，以免出现“有城无市”和唱“空城计”，要为农业现代化创造条件、提供市场，让新型城镇化与农业现代化相辅相成。

该如何评估中国当前的城镇化进程，是否存在违反规律的“造城”，下一步又该如何推进一个健康的城镇化？新京报专访北京大学国家发展研究院教授周其仁。

- 访谈嘉宾

周其仁 北京大学国家发展研究院教授

现状 城镇化“重地轻人”

城镇化当然要有高楼大厦、地标建设、大型公共设施等，但前提是人和经济活动的积聚。重视物理外观的城镇化很容易造成一个现象，就是“土地城镇化”快于“人口城镇化”。土地的问题和改革的问题是连在一起的，不改革就不可能有健康的城镇化。要把改革放到城镇化的核心，这样才能走出健康的城镇化道路。

新京报：政府最近大力推进城镇化，就你的研究而言，“城镇化”该如何定义？健康的城市该有怎样的指标来确立？

周其仁：城镇化首先是人口居住模式的变化，从乡村地区向城镇聚集。简单来说，多少人住在乡村，多少人住在城镇，这样一个比例就称为城镇化率。而城镇的特征就是人口密度比较高，经济密度也比较高。

新京报：你在最近的一次演讲中提出，城市化在本质上是自由及其权利保障的函数。有自由及其权利保障的发展，才有城市文明，才有城市形态的物理外观。但是追赶型的后发国家推进城市化，很容易倒因为果，把城市化的物理外观当作根本，以为占农地、盖大楼、上项目就是城镇化。按照相关数据，中国城镇化率已经超过51%。在这过程中，是否存在你所说的“倒因为果”的问题？

周其仁：后发优势也很容易变成后发劣势。这些年我们经济中确实出现一种苗头，把城镇建成区，把城区面积扩大，以为这就是城镇化。如果仅把城区面积扩大，相应的人口却没有有效积聚，也没有因此增加收入，扩大城区有什么用？不要简单化了，以为城镇化就是高楼大厦、地标建设、大型公共设施等，这些当然要有，但前提是人和经济活动的积聚。

新京报：一些地方为了把人“凑”到城镇，出现过“逼农民上楼”的现象，你怎么看？

周其仁：收入能增加，你不让人家积聚，他住地下室也要来。收入的机会不增加，强搬到一起晒太阳，就不得人心了。所以发生“逼农民上楼”，这实际上还是追求“物理外观”。农民进城不可能一步登天，需要一个过程。

重视物理外观的城镇化很容易造成一个现象，就是“土地城镇化”快于“人口城镇化”。

之所以会发生这种现象，和我们国家转型时期产权制度、户籍制度、城市管理制度等，对权利的安排不合理有关。

比如，原来是农民的地，政府如果有新的用途，就要给人家一个交易的机会。即便是搞公共设施征用，也要看补偿合理不合理，补偿标准能不能弥补机会成本等。更何况很多情况下政府把农民的土地征来商用，为了赚钱，这个从公理上就讲不通。

其实，土地的问题和改革的问题是连在一起的，不改革就不可能有健康的城镇化。要把改革放到城镇化的核心，这样才能走出健康的城镇化道路。

教训 不能迷信行政权力和命令

过去国家工业化的出发点，甚至“大跃进”的出发点都没有错，但效果与意图脱了节。主要就是体制机制不对头，过分迷信物理外观，过分迷信行政命令。一切自上而下，以为指哪就一定打哪，不容许经济有一个自发的过程。这就是主要的教训。

新京报：你提出“城镇化应该吸取国家工业化的教训”，这个教训是什么？

周其仁：后进国家容易从结果、从物理外观看问题。看人家船坚炮利，我们就上“钢铁”。这么做似乎没错，某种程度上也有后发优势，看人家怎么对就怎么学，但往往会“知其然而不知其所以然”。别人的钢铁是怎么造出来的，需要哪些东西来配合，炼出来的钢怎么用，其实是很复杂的专业分工的协调过程。

我们当年的教训是什么？想用党政的力量，下命令、搞群众运动、单一地想把国家的钢铁产量搞上去。结果受到一次重大的挫折，这就是“大跃进”。

新京报：具体到城镇化，这种教训该怎么规避？

周其仁：国家工业化布了很多局，定了很多点，后来绩效不佳，最后还是改革，又加了一个“再工业化”，就是开放民营准入，才使中国的工业、制造业有世界工厂之地位。这说明，物化指标重要，但体制机制更重要。

城镇化推进过程中也存在体制机制的问题。因为城镇化一开始都是政府绝对主导，做规划、划地、拿地、筹资、批项目等等，全靠政府。苏联计划时代的城市化也是如此，修了好多城市，但布局太主观，与人口与经济积聚的实际去向背道而驰，结果不少城市严重缺乏活力。别人有高楼我也修高楼，别人有地铁我也修地铁，那可不一定是有活力的城镇化。

此前媒体报道过“鄂尔多斯鬼城”现象，和房地产泡沫有关系。但也不仅仅是房地产，一些地方的很多领域都有“鄂尔多斯现象”，很多基础设施很宏大，但没有人气，空空如也。很多仿鸟巢的建筑、音乐厅、大学城、体育馆，你靠近看一看，没有活动，没有流量。那样的“投资”，靠什么来背？

新京报：也就是说要改变这种政府绝对主导的决策机制？

周其仁：工业化扭转过来靠“再工业化”，即以民营为主的工业化，否则我们早年的工业救国梦想很难实现。我们过去那么多工业部门，里面很多专家官员，也是呕心沥血，这是不能否定的，但结果还是不尽如人意。我们工业布了多少点，比如汽车工业，但最后还是市场里的民营企业才真正打出名堂。

过去国家工业化的出发点，甚至“大跃进”的出发点都没有错，但效果与意图脱了节。主要就是体制机制不对头，过分迷信物理外观，过分迷信行政命令。一切自上而下，以为指哪儿就一定打哪儿，不容许经济有一个自发的过程。这就是主要的教训。现在要说，盖错一个工厂纠正还比较容易，但造错一个城市，纠错代价就高了去了。

建议 发挥“民办、市场元素”作用

不能所有事情都是政府来做，不适合政府做的就应该退出来，允许民营资本力量更积极地进入到城市建设中。一些小城市，一个城市管委会可能就可以管好了。大量民间的因素，可以由下而上地发挥作用。

新京报：你也提出“增加城市化进程中的民办元素和市场元素”，“民办元素”和“市场元素”主要指什么？

周其仁：举个例子，有些城市修了很多体育场，修起来后完全可以通过招标方式给民营机构去管理。最好修的时候就开放竞争。全靠行政机构来搞，他们看什么决定盖还是不盖？看什么决定搞什么活动呢？

所以，不能所有事情都是政府来做，不适合政府做的就应该退出来，允许民营力量更积极地进入到城市建设中。香港维多利亚港的一个新隧道就是一家公司修的，通过招投标选择公司，香港特区政府把收费权给它多少年，这种体制就好一些。一个公司接手了，做错了市场要处罚它的，就承担财务责任。

如果全部靠行政机制，反正纳税人的钱、银行的钱，修好建筑、盖好楼没人来，他们也不大管，谁买单啊？

新京报：这些“元素”在城镇化进程中发挥作用，之前有成功的案例吗？

周其仁：可以找一找啊，譬如民办的工业园区，大型居民住区、城市综合体等等，几万人甚至10多万人，也可以民营、民办、民管，搞得人气很旺的。这其中当然该政府管的还是政府管，如刑事案件等，没有政府当然不成。但很多社会性的、经济性的公共事务，不是非官就管不好的。深圳有个天安数码城，还有一个华南城，都有新鲜经验，可以研究、提炼。

北京的中关村也值得研究，当然它有政府的管委会。中国很多开发区都靠管委会来管，是政府机构，但又很像公司，没有“四大班子”那样高度行政化的体系。这里也有经验。

我们很多镇已经有几十万人口了，但建制上还是镇。为什么？一旦设市，就要四大班子了，行政负荷太重。其实小城市，可能一个管委会就可以了，发挥民间的积极因素，由下而上地发挥管理作用。小区的业主委员会可以选举产生，小城市的管委会为什么不能选举产生？

出路 城镇化也要把权力还给民众

政府不要什么都冲在最前面，该发挥作用的地方：一是集合信息；二是把规划做好；三是市场和民间实在做不了的，政府要管。但现在大量经济社会事务，民间能办，还能办好，就不妨多去一点行政化色彩。

新京报：就世界范围看，城镇化还有什么样的经验教训？

周其仁：后发国家采取计划思维，容易有同样的问题。发达国家会好一点，他们城镇化时间拉得长，没有这么快速。我们现在处于加速度状态，一错就会很严重。

我们还有一个严重的问题，是官员短期行为，一个城市的领导，干个两、三年就升了，留下个窟窿给下一位。我问过一些官员，举很多债，怕不怕还啊？他们说不怕，因为凡是到任之前的债，他是绝不会借的！这一来当然很容易出问题。

新京报：你也说过，现行的城市体制，比过去计划经济时代的工业体制，似乎更依赖于行政权力、行政命令和行政审批。政府在城镇化过程中该怎么合理界定自己的位置？

周其仁：政府的功能很重要，但这把“刀”得用到合适的地方，不能乱用。政府在城镇化过程中的作用可以降低一点，不要什么都冲在最前面。政府起到的作用，一是集合信息，帮助大家借鉴先行者的经验；二是把规划做好；三是市场和民间实在不能做的，政府应该兜底，一旦市场有条件做了，要及时放手。

国外有一些民办的城市，美国就有以公司注册的城市，相当于一个非营利法人。城市就是一个非营利机构，有什么不可以？当然，里面不是“独立王国”，该政府管的还是政府管。

上世纪80年代温州有个地方叫龙港，当时说靠农民自办小城镇，但不为体制所容纳，只好行政化了。其实应该允许探索，城镇化但不一定加重行政化的负担。所以，对于城镇化过程，应该认真研究公司体制和党政体制的结合。什么是党政该管的，什么是可由公司体制、非营利法人组织来办，可以仔细研究，更要允许大胆实践。

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城镇化是扩大内需的最大潜力

我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。差距就是潜力。

从现代化发展规律看，今后一二十年我国城镇化率将不断提高，每年将有相当数量农村富余劳动力及人口转移到城市，这将带来投资的大幅增长和消费的快速增加，也会给城市发展提供多层次的人力资源。但城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。

我们要积极稳妥地推进城镇化，注重提高城镇化质量，科学规划城市群规模和布局，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、集约发展。同时，努力为农民工及其家属提供基本公共服务，使农民能够转为市民。展望未来，城镇化是我国经济增长的巨大引擎。

——摘自李克强发表于人民日报的文章《认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神促进经济持续健康发展和社会全面进步》

- 微评

网友眼中的“城镇化”

@赵现_SpenZhao：所谓城镇化，就是吸引更多人到中小城市去生活，做到这一点的关键是要提高中小城市的幸福指数，缩小中小城市与大城市间的差距。

@潘孝敏：真正的城镇化，是人的城镇化，需要一系列配套，比如医疗、教育、社保、户籍等。

@夏效鸿：城镇化绝不是农村城市化、农民市民化、住宅楼宇化，而是要注重不同环境、文化、产业、生活方式，不断改善支撑产业、人居环境、社会保障，建设各具特色“一镇一品”的风情小镇、产业集镇等，使得白天能见繁华产业，夜晚再现鸡犬相闻的田园风光。如果把千城一面的城市模式复制到农村，可以说城镇化就失败了。

@虫小猫：城镇化就是把农民赶出宅基地，自己把一辈子攒的钱掏出来买个小楼房，去地里干活的农具没地方放，离自己的农田越来越远，没有地方种菜了。敢问这就是城镇化？谁敢说这就是城镇化？

@金矢：最近一些基层政府官员到京打听，中央的城镇化政策有什么内容？是否又要有一轮新的项目上马？看来对城镇化的理解各有不同。习惯于大拆大建、上项目、建新城的城镇发展思路也许遇到了挑战，可是因此种做法而得到升迁的官员，能改变自己的习惯性思维吗？

@韩玉砚：不是每个城市都能成为北京。当没有盈利和可持续做预期保证，造新城必然很危险。由此也可以提醒众多不具备大发展条件的地方政府，保持一定的冷静。其实，在美丽中国、生态文明建设理念下，中国的新一轮城镇化需要更多有特色、有生态的中小城市。

@刘晓光：社科院郑秉文(微博)讲破解中国式收入分配难题。有的农民工在城市打工二三十年，孩子都15、16岁了，生活已完全融入城市。对改革开放35年来进城的2亿常住人口，为他们提供均等的公共服务，包括社会保障制度，是启动下一阶段城市化进程的前提和起点，是做实当前虚高城市化率的一个重要路径，是一次“还账”。