调整土地法制方能避免“人为造城”

　　李克强副总理近日强调，推进城镇化，不能人为“造城”。

　　所谓“人为造城”，就是不以科学规划为依据而凭长官意志随意造城。因而，推进城镇化，首要在规划。而要避免“人为造城”，科学规划当前的城镇化，以笔者之见，首要和关键在于，调整现行土地法制，加快土地法制建设。

　　现阶段我国的城镇化，是加快完善市场经济体制和加快转变经济发展方式总体布局的重要环节，是必须与中国特色新型工业化、信息化、农业现代化同步发展，与工业化良性互动，和农业现代化相互协调的新型城镇化。

　　而按照科学发展观的要求规划“新四化”，无论哪一“化”，都涉及土地资源重新配置的问题。走新型工业化道路，实现工业化和信息化的深度融合，需要在更高层次上集约节约利用土地资源；发展现代农业，也需要改革完善现行土地承包制度，从而既保障国家粮食安全，又保障农民生活达到小康水平。

　　城镇化更与土地资源的合理配置密切相关。为什么“十二五”规划和十八大报告都提“城镇化”而不是“城市化”？这是因为，实施城镇化战略是要调整城乡社会二元结构，促使经济社会发展资源向农村、向落后区域流动，而资源所要流动的新去向就是城镇，包括一部分中小城市，尤其是县城和中心镇。现有城市固然还要在科学发展观指引下推进新的发展，但“城镇化”中的城镇，必将成为我国广大城市腹地新的经济社会“发展极”，成为我国中产阶层在城市之外新的聚居区。于是，现有的城镇需要扩张，新的城镇需要布局，土地利用就成了首要和关键的问题。

　　如何解决城镇化的土地利用问题？以笔者之见，土地利用问题并不仅是城镇化的问题，国家不妨利用推进城镇化的契机，全面推进中国特色土地法律制度建设。

　　事实上，城镇化不仅是全面、系统乃至尽可能“彻底”解决中国特色土地法律制度建设的难得机遇，也是最佳的甚至是唯一的机会。因为一旦城镇化在“人为造城”的基础上开始进行，到那时人们很可能只好将错就错，“在错误的道路上越走越远”了。

　　如何进行土地法制建设？笔者建议，根据“新四化”同步推进的发展战略，分别从宏观、中观、微观层面上来健全和完善中国特色的土地法律制度体系，为城镇化有序推进提供保障。

　　宏观上，笔者同意有论者提出的将《全国主体功能区规划》、《全国土地总体利用规划》修订上升为《国家主体功能区规划法》、《国家土地总体利用规划法》的建议。这两个规划上升为法律，将为我国城市、城镇、新农村等人类居住区以及工业和农业区域的规划提供法律依据，从而为经济社会发展资源的流动提供科学合理的“流向”。

　　中观上，国家应全面系统地修订《城乡规划法》，尽可能详尽地做出规定，并科学、民主地制定和执行城乡规划的制度和程序，从而解决城市化、城镇化和新农村建设中土地利用特别是征用的合法性问题。特别是，修订后的《城乡规划法》应解决城乡规划的刚性化问题，从法律上使“人为造城”失去可能性。从现实需要看，建议全国人大常委会将修订《城乡规划法》列入2013年立法计划。

　　在微观层面上，我国可借鉴日本土地法制建设的经验，对现行土地法律加以修订。相比日本的土地法律，我国《土地管理法》和《农村土地承包法》都存在内容过于广泛、针对的问题不够集中等问题。如果能将《土地管理法》加以拆分，针对土地征用、国有土地租用、耕地占补平衡、集体土地管理、耕地保护等问题制定专门法律，并将《土地承包法》加以拆分，针对农村集体土地土地承包、农村集体土地使用权流转等问题制定专门法律，不仅会使城镇化和新农村建设中的土地问题有更多更有效的法律手段来解决，也必将更有利于建立社会主义土地法律制度。