八问中国财税政策

　　随着国家财政收入的持续高速增长，民众对减税的呼声也有增多。民众对税负的直观感受背后反映的是怎样的政策安排？政府的收入与支出应该遵循怎样的原则？很多相关问题需要厘清，本文对此一一解答，望能对推动中国财税政策的进步有所裨益。

　　问题一，现行的宏观税负大致处于什么状态？这个指标真能反映纳税人的负担情况吗？应该如何比较和衡量不同国家的宏观税负？

　　2011年，全国税收占GDP的比重大约为20%。单看这个数字，中国的宏观税负并不高。但中国的财政收入除了税之外，还有其他多种形式。2011年，仅公共预算收入、国有资本经营预算收入、政府性基金预算收入之和就高达15万亿元，占GDP的比重将近32%，与发达国家相比大致持平。加上社会保障收入，财政收入占GDP的比重高达38%，即便与欧洲福利国家相比，这个数字也毫不逊色。

　　无论是税还是其他财政收入形式，对于人民而言都是一种财产牺牲。同样的财产牺牲，中国的民众是否得到了与发达国家国民一样的公共服务？看看中国境内全世界里程最长的收费公路，以及城市里面争相收费的道路、桥梁，对比一下金碧辉煌的公务大楼和低效拖沓的政府服务，观察一下慷慨大方的“三公”消费，体验一下残缺不全、水平低下的社会保障制度，结论不难得出。

　　因此，宏观税负这个单项指标并没有太大的实际意义。中国纳税人税负重不重，还必须考虑其他财政负担，更要评估政府提供公共服务的质量。

　　如果财政收入并没有用于公共用途，真正服务于民众的需要，而是用于政府及其官僚的享受，税负再低也不能构筑税收的正义基础。假如财政真正“取之于民、用之于民”，政府切实履行服务民众的职责，即便需要多交一些税费，我相信民众也会理解和支持。

　　问题二，政府课税的合法性如何建构？课税有没有底线？在中国，大部分税收都是由国务院立法的，这种现象合理吗？税收法定是否仍然是一项值得尊崇的原则？

　　通常，政府课税的合法性可以从两个方面建构，第一，课税经过纳税人的同意；第二，税款用于正当的用途。中国税收宣传的口号“取之于民、用之于民”展现的就是第二个角度。确实，税款如果能够用于正当用途，说明政府没有任何私利，课税的合法性当然毋庸置疑。然而，如果纳税人失去了对税收的控制权，谁能保证政府一定会将税款用于人民，而不是自我享受？谁能保证政府决策不出现错误？建立在纳税人同意基础上的税收，其合法性才能真正体现出来。

　　在现代社会中，纳税人并不直接行使课税同意权，而是借助代议制表达自己的立场。纳税人选举代表组成议会，政府的课税方案必须经过议会同意，或者说，政府课税必须有法律依据。通过这种设计，政府课税不能随心所欲，而必须受到议会的制约。政府是否确实需要这笔钱，这笔钱将用于何种用途，课税是否触及纳税人基本权，课税方案是否科学合理，议会必须进行深入审查。

　　毫无疑问，课税必须遵守底线，无论是政府还是立法机关都不得触犯。例如，税收不得侵犯公民的生存权、职业选择自由、宗教信仰自由，不得过度侵犯公民的财产权，等等。政府提交的税法草案如涉及上述内容，立法机关有权修改或否决；立法机关通过的税法如涉及上述内容，则应启动违宪审查机制，确保公民的基本权利不受侵犯。

　　中国目前的大部分税法都是国务院制定的，这会产生问题。虽然国务院强调其得到了全国人大的授权，其行为具有合法性，但是，单凭常识就能知道，既当运动员又当裁判有失公正。

　　更何况，2000年生效的《立法法》已经明确，有关税收方面的基本制度只能制定法律。开征新税种涉及纳税人的财产牺牲，当然属于这种专属立法的类型，理应由全国人大制定法律，而不能由国务院制定行政法规。所以，在中国，税收法定仍然是一项值得推崇的原则，也是税收立法今后要不断追求的目标。

　　问题三，除了税之外，政府还有大量的收费。这些收费具体可分为哪些类型？政府收费的合法性在哪里？应该从哪些方面对政府收费进行规范和控制？

　　确实，除了税之外，政府不仅征收行政事业性收费，还要征收政府性基金，这些都属于通常意义上的政府收费。

　　行政事业性收费的主要目的在于弥补行政成本，促进财政公平。例如，证件工本费如果由税收承担，对于不需要申请这些证件的纳税人而言，会形成不公平的效果。另一方面，行政事业性收费还具有提高效率的作用。例如，高速公路的收费客观上排除了一部分车流，有助于保障公路通行的畅通。

　　除了数量庞大的行政事业性收费外，中国还有30余种政府性基金，如民航发展基金、教育费附加等。在行政事业性收费关系中，缴费人必须从政府服务中得到直接利益，但在政府性基金关系中，基金收入并不能直接让缴费人受益，而只是使用于与缴费人行为有关的一些事业。

　　在一个国家的财政收入结构中，税收通常占据绝对的比重，政府收费的收入规模十分有限。况且，行政收费关系中，缴费人会从政府服务中受益，无论是直接还是间接。正因为如此，法律对政府收费的控制通常没有像对税收那样严格。在遵守法律基准的前提下，政府可以决定开征某些收费项目，不需要每一项收费都制定一项法律。

　　不过，政府性基金的性质更接近税收，因此，相比行政事业性收费，法律对政府性基金的规范应该更加严格。目前，中国政府性基金的设立条件十分宽松，只要有中共中央或国务院的文件依据，政府就可以开征某个政府性基金项目，这种做法明显有悖于财政法治的要求。

　　对于行政事业性收费，立法机关应该制定专门的法律，规范收费的标准、程序、责任和救济。而对于政府性基金，目前至少要做到国务院立法，一项政府性基金制定一个行政法规。将来条件成熟时，再将其上升到法律层面。

　　问题四，预算法征求意见稿最突出的问题是什么？

　　预算是人民管理政府的工具，预算法要处理的核心问题是，人民经由代议机关监督和管理政府，而不仅仅是政府自我管理。从修正案现有的内容看，预算的定位偏差仍然没有纠正，人民代表大会的中心地位没有体现出来，预算仍然主要处理政府内部事务。

　　例如，预算法第一条关于立法宗旨的表述，沿袭了1988年《国家预算管理条例》的规定，以计划经济条件下的国家分配论财政思想为指导，强调预算的管理和宏观调控职能，而不是为了规范政府财政收支、保障公款安全和效率，与市场经济条件下的公共财政理念格格不入。而修正案对此只字未改，说明其指导思想相当陈旧。

　　对于预算每年4月份之后才开始执行的问题，此次预算法修正案不仅没有采取任何措施，反而赋予了其合法性，允许政府在没有预算的情况下自行动用公款，这是对人大权威极大的挑战，也有悖于现代政府治理的原则。

　　此外，修正案对政府如何组织收入津津乐道，对如何进行财政支出却语焉不详，特别是对于预算审批程序惜墨如金，充分说明政府在此次修法中的主导作用，而立法机关的影响力非常有限。

　　预算是人民管理政府的工具，其作用需要借助人大发挥出来。如果在预算法修正案中不能强化人大的权力，而只是尽可能让政府行使更多的便利，这种立法理念无疑十分落后。我个人认为，此次预算法修正案最大的问题就在这里。

　　问题五，预算公开有什么实际意义？预算公开与预算透明有没有区别？公开预算最大的难点在哪里？有没有直接有效的办法可以推进预算公开？

　　预算公开意味着财政信息向社会充分披露，意味着老百姓有机会了解财政决策。预算公开一方面是为了满足公众的知情权，便于人民当家作主，另一方面，它将对政府形成高度的压力，督促其依法行政、合理开支。一旦预算信息得到充分的披露，财政违法违规就随时可能大白于天下。

　　目前，中国对预算公开的要求还仅限于预算结果，并未扩展到预算草案和预算审批过程，这是预算公开与预算透明最大的区别。目前，法治发达国家都已经做到公开预算草案，充分征求民众意见，预算审批过程则通过公共媒体全过程直播。这是中国预算法制的发展方向。这次预算法修改后，若能做到预算结果充分公开，也算是一个不小的进步。

　　预算公开有两个难点。首先是主观方面的。一旦预算全部公开，会让很多不规范的开支大白于天下，引发社会对政府的广泛质疑。另一个方面是客观困难。由于预算编制本身比较粗糙，其内容的可执行性比较差，有些敏感信息不好统计，难以回答公众的质疑。

　　为解决这两个问题，一方面要对政府课以强制性的义务，要求其按照法定的标准和程序公布预算，否则追究法律责任，另一方面也要提高预算编制技术，完善预算收支分类体系。与此同时，还要赋予公民申请预算公开的权利，对于不充分的信息公开，允许公民进行复议和诉讼，用外在的力量推行预算公开。

　　还有一个最直接有效的办法，就是让预算审批机关公布预算。既然预算由人大审批通过，人大当然掌握全部预算信息，由其向社会公布不仅可行，而且也是在履行道义上的责任。人大自己不公布预算，转而要求政府来公布，这种舍近求远的做法令人费解。

　　问题六，地方政府的举债权是否应该受到限制？如何评价预算法修正案一审稿和二审稿在这个问题上的差别？

　　受分税制财政管理体制的影响，中国地方政府并不是一个独立的财政主体，而只是相当于中央财政的下属分支机构。地方的财政收入并不稳定，随时有可能被中央拿走，影响地方的偿债能力。

　　既然地方不具有独立的偿债能力，地方所举借的债务，风险可能会转嫁给中央。另外，考虑到地方官员的任期制和交流制，以及与GDP挂钩的政绩考核机制，只要有机会，地方首长会推动当地不断扩大债务规模，风险则留给继任者。

　　从目前的政治生态看，寄希望于地方人大控制地方债务还不现实。所以，地方的举债权还是要受到中央控制。

　　预算法修正案一审稿曾经确认地方的举债权，由国务院实行额度控制。地方争取到发债额度后，再向同级人大申请审批。考虑到目前地方债务膨胀，风险加大，二审稿恢复了现行预算法的规定。

　　从实际效果上看，一审稿和二审稿的差别并不大。按照一审稿，虽然地方有发债的权利，但是必须受到国务院的额度控制。按照二审稿，虽然一般情况下地方不得发行债券，但是，如果法律另有规定或者国务院特批，发行债券仍然不是不可能。2009年以来，国务院每年批准2000亿元地方债券，就是例证。

　　问题七，新预算法通过后，对政府财政支出的约束是增强了，还是削弱了？你认为比较突出的需要约束而没有约束的案例是什么？金融危机期间四万亿的案例还会继续吗？

　　这次的预算法修正案如果不做任何修改，直接通过，其对政府财政支出的约束在一些方面有所增强，但在一些关键问题上反而有很大的退步。

　　增强的方面体现在，预算外收支将不复存在，预算信息可以更充分地向社会公开，预算超收收入的支出受到更多限制，预算调整的范围更加明确具体。

　　规范和约束财政支出方面最大的一个败笔在于，央行经理国库改为财政部主管国库之后，中国人民银行对财政的监督职能将不复存在，财政部兼具“会计”和“出纳”的职能，非常不利于财政监督，公款的安全性会大大降低。

　　此外，由于政府部门可以继续在商业银行开立财政专户，而专户里的资金不需要遵守零余额原则，无法实现专户与国库单一账户的联通，大量的财政资金将游离于国库监管之外，为预算外资金的变相生存提供了便利。

　　至于非常时期的财政投资计划，是否还会不经过人大审批，直接由政府拍板决定，这其实不是因为当时的预算法不完善，而是因为人大缺乏足够的权威。

　　预算调整必须经过人大常委会审批，这是预算法中早就确认的原则。基于这个认识，预算法修改完善后，将来是不是还会出现类似的案例，不好评说。

　　问题八，符合宪政的财税法应该有哪些要求？

　　基于宪政的要求，财税法应该坚守如下几条准则：

　　1. 坚持税收法定主义，无法律，不课税。

　　2. 课税不得侵犯纳税人的基本权利，税法必须遵守宪法最低限度的约束。

　　3. 有关政府间财政关系的事项必须制定法律，中央政府无权决定其与地方政府之间的财政收支划分和转移支付标准。

　　4. 没有预算授权，政府不得开支。预算调整必须经过立法机关审批。

　　5. 财政收入的征收应该适度，不宜超过国内生产总值的一定比例，防止政府职能无限扩张。

　　6. 国有资本和资源收入应该由全民享有，以体现社会主义公有制的要求。

　　7. 地方政府的财政自主权要逐步夯实，财权和财力都要得到保障，在贯彻民主集中制时要更多地强调民主，推行地方财政自治。

　　8. 政府举债的规模、结构要受到法律的控制，根据社会经济发展的情况，债务应实行限额控制。是否赋予地方政府举债权，视地方自治的推进程度而定。

　　9. 坚持财政透明度原则，保障公民的知情权。不仅财税决策的结果要充分向社会公开，决策的过程也要向社会公开。

　　10. 基于社会主义国家的性质，基于宪法所赋予的公民权利，财税法应照顾弱势全体，推进社会福利，促进人的全面发展。

　　作者系武汉大学税法研究中心主任。郑景昕编辑，工作邮箱：zhengjingxin@wxjt.com.cn。