中科院专家城市化要“以人为本”

中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英：城市化要“以人为本”

邵海鹏

十八大报告中明确提出“构建科学合理的城市化格局”，国务院副总理李克强今年1月也在一次座谈会上表示，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。

如何完成“十二五”规划纲要提出的“积极稳妥推进城镇化，优化城市化布局和形态，提升城镇化质量和水平”的目标，成了当今中国决策层不得不考虑的重大课题。

中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英近日接受《第一财经日报》记者专访时表示，城市化建设必须坚持以人为本，不能总是强调“中国特色”，而是要尽可能与国际接轨。

城市化不能只强调特色

第一财经日报：城市化概念的提出由来已久，日前也有官方人士提出走“中国特色”的新型城镇化道路。你之前说，近三十年来中国的快速城市化是历史上最深刻的事件。你认为城市化的真正内涵是什么呢？

党国英：首先是人口空间布局的变化。改革开放初期，城市化率很低，只有18%。改革开放中，劳动力得到较大程度转移，虽有户籍制度限制，也没能把农民阻拦在城市大门之外，2011年城市化率超过51%。实际上，人口布局的变化反映了农民进城追求自己利益的强烈愿望。

其次是经济结构的变化。也就是农业比重的下降。现在农业产值占GDP比重降到10%以下，工商业比重不断提高。这是经济规律的基本趋势。

再次是社会经济管理体制的变化。农业经济为主的社会经济管理体制迥异于工商业经济为主的社会。一般来说，农业比重大的国家，自给自足、宗法自治的传统体制特征明显，而不是民主自治。

至于是否要走“中国特色”城市化道路，我觉得要全面看。中国的城市化道路与西方发达国家相比，既有共性又有个性，不能只强调特色。

共性，就是以上三个方面。西方国家大体上也经历这个过程。个性，主要是我国继承的历史遗产与发达国家不同。一是人多地少的国情，这就决定了人口转移的任务比较艰巨。短期内实现城乡社会经济一体化、城乡居民平等以及公共财政全覆盖，恐怕任务艰巨；二是城乡分割的二元体制与经济发展水平不一致，存在明显弊端。按经济发展水平来看，中国已处于中等偏上，但事实上城乡差距很大。

这就决定了我国与其他国家的城市化道路有差别。不过，从长远趋势上看，不能因为有个性，就讲所谓“中国特色”。以上两个方面只能说，中国比其他国家的任务更重，城市化过程中引起的社会利益摩擦更大。如果不能清楚认识这个问题，就不能认真借鉴其他国家城市化道路的有益经验。其实所谓的“中国特色”正是需要克服的地方。我们还是要尽可能与国际接轨。

城市需要让人幸福

日报：中国现在的城市化存在哪些问题呢？

党国英：我曾写过《中国城市化面临十道坎》，现在越来越认识到城市化的核心问题，应该以人为本。

现在中国的城市建成区平均人口密度不高，每平方公里常住人口不足一万人。而城市建成区平均经济密度更低，每平方公里产生的GDP是日本的1/10。同时，城市居民区域占城市建成区的比重大约为25%。这意味着城市占地面积挺大，但老百姓真实居住的面积不大。

第一，城市居住区人口密度一般在数万以上，有些已经达到七八万人，甚至更高。这就导致居住条件很差。第二，居住在人口密度高的地区，居民生理健康也会受影响，容易患病。

美国人口密度高的地区主要集中在洛杉矶、芝加哥、纽约等大城市。除了这些地区，其他城市通常是中产阶级住独幢房子，较小比例的低收入人群才住楼房。

现今中国，其实正是典型的“围墙社会”，习惯于在居住区、办公区圈墙，这和居住功能高度不一致，居住和交通怎能不拥挤呢？

所以从中国城市化长期目标来看，城市需要让人幸福。最近，中央提出要建设“美丽中国”，让中国人过幸福日子。既然要让中国人幸福，就一定要解决居住区人口密度过高的问题。

有学者批评西方的城市化道路，认为居住分散，导致不得不买小轿车，因此造成能源浪费。他们认为，中国走让居民集中居住的城市化道路，就不用买车。殊不知，这样的居住区对人的心理、生理造成伤害。因此每到假期周末，人们蜂拥出城，就是为了纾解郁闷心情，求得补偿。

人性其实是一样的。西方国家的城市化道路不是偶然的，关键是独栋房子的环境符合人的心理需求。所以，我认为城市一定要合理布局、人性规划。

日报：那你所说的“以人为本”的城市化，现实中是否可行呢？

党国英：从城市规划上来讲，将25%的居民区比重提高到45%，甚至更高。比如一亩地居住三户居民，每户200多平方米。拿出100多平方米土地用来建房，其余作为绿地。也就意味着，将来拿出40%的土地建设独栋房屋，其中20%作为绿地。同时可以拿出8%的土地用来建筑楼房给低收入人群居住。这样在总的人口密度不变的情况下，调整城市规划设计，就可以让60%~70%的居民有独栋房子居住。

退一步讲，让城市的人口密度再小一些，比如说每平方公里不是10000人，而是8000人。也就意味着城市还要扩张。算下总账，中国960多万平方公里土地，差不多有150亿亩土地，其中50亿亩是比较适合人类居住的。耕地如果保证20亿亩的话，还有30亿亩地。一般来说，公共道路、河流占地不足8%。如果做好城市规划，人和自然是可以达到融合的。有些城市难以扩张，比如上海。有些城市，独栋房的保障条件会好些。不过这不是要求全国城市都是这样。从整体看，在城市化的背景下，中国有足够资源保证大部分人的独栋房屋。

日报：不过，当今中国土地管理制度与城市化的进一步推进，存在不匹配现象，你是如何看待这种现象的？

党国英：不匹配的问题很多，首先要从中国特色的城市化道路理念中跳出来，城市规划就要有一个目标，也就是让人住得更好。同时土地的规划要有战略眼光，一定要把20亿亩耕地保护好，其他土地可以放开。更何况国内还有很多非农地。我们完全可以充分利用土地，让老百姓享受宜居城市环境，而不应该作茧自缚。

另一个问题是，公共部门占地过大。如果我国经济密度提高到日本的1/2，就不需要太多城市土地。大绿地也可以分割成小绿地。这都是城市规划理念出了问题，需要进行调整。

还有不匹配，就是农村建设用地和城市建设用地还没有打通，集体土地上的老百姓还不能成为土地自主开发的主体。

不要用“伪城市化”误导舆论

日报：有学者呼吁，要警惕没有城市化需求的城市化，防止出现“城市化大跃进”。如果不警惕的话，城市化“红利”随时都可能变成城市化“陷阱”，你赞同吗？

党国英：我不赞成“城市化大跃进”的提法。在基本方向上，李克强副总理讲的是对的。城市化尽管有问题，但要着眼于解决问题。2011年城市化率才刚过51%。现在中国的城市化潜力还没有挖尽。

我认为，未来城市化率每年增加1~1.5个百分点不算大跃进，局部后发地区还可以更快。这都是由于历史欠账过多的缘故。这样的速度，韩国、日本都曾经有过。美国城市化率快的时候达到5%。

我也不赞成“伪城市化”，就事论事就可以了。不要用“伪城市化”、“城市化大跃进”的言论来误导舆论。