土地制度改革与未来中国

中国社会科学院农村发展研究所研究员，宏观经济研究室主任、博士生导师，国务院特殊津贴获得者。

谈土地制度改革与中国未来发展，首先就要问中国未来是个什么样子。新一届领导人说中国要在2049年成为世界繁荣、富强、民主的国家，我的理解就是让中国成为“美丽中国”、“富裕中国”、“健康中国”，“平等中国”、“自由中国”、“民主中国”。土地制度改革与这六个方面有非常密切的关系，围绕着这六个方面，再来看土地制度改革。

从“六个中国”看土地制度改革

第一是“美丽中国”。先谈一个公式：人+公地=掠夺资源。“人+土地”不一定形成对资源的掠夺，但是“人+公地”就会。在少人、无人的地方，可以实行土地公有制。但是多人的地方，若加上公地，要防止资源的掠夺，就一定要付出很高的制度成本。

中国实行公地制度，又有十多亿的人口，有没有掠夺资源这个问题存在呢？在我看来，比比皆是。比如说城市极低的经济密度，这就是对资源的掠夺。中国每平方公里城市建成区所产生的G D P大概是日本的1/10，土地浪费严重。中国有大规模的违章建筑，在欧美国家几乎看不到违章建筑。违章建筑严重破坏了中国城市景观，甚至在北京的一些非常著名的地方至今还有违章建筑，拆不了。还有不断扩展的“空心村”，现在全国平均水平估计在30%左右，也就是说一个村庄里有很多房屋，院落、房屋挂着锁头，一年四季基本上没有人住。

中国社会有一个重要特点：“围墙社会”。公安部、商务部前面有围墙，北大、清华等各个大学都是围墙，围墙社会严重破坏了城市景观。欧美地区的围墙是非常少的，在伦敦，除了古堡有老围墙之外，连白金汉宫的围墙也非常小，小到仪仗队要活动的时候必须在围墙的外面，首相办公的地方是没有围墙的。为什么说“围墙社会”也是对资源的掠夺呢？把这个地方围起来，不允许别人使用，有门卫，要进去就会有人干涉。还有无审美水平的景观设计，但中国无审美水平的景观设计还有很多。地表污染、地下污染让人触目惊心，秀美风景地带多被公共部门独占。

第二是关于“富裕中国”，可从两个方面来理解富。首先是恩格尔系数低。一个国家国民的富裕，一定意味着低恩格尔系数。恩格尔系数就是家庭支出中用于食品的支出。中国城乡居民的恩格尔系数大概是35%左右。一般发达的西方国家，恩格尔系数都在15%以下。富裕本质是劳动生产率提高，恩格尔系数低，说明农业部门的劳动生产率高，国民可以用较少的劳动时间就能够解决吃饭问题。

同时，恩格尔系数低意味着国民创新活力足。创新来自劳动者，劳动者能够尽可能地按照自愿、兴趣原则选择职业，才能创新。吃饭问题解决了，选择职业出于兴趣爱好，出于各自的比较优势，才能找到创新的持久动力。要达到这个目的，必须提高农业劳动效率，而农业劳动效率的提高跟土地制度息息相关。

中国当前农业生产成本比较高，农业劳动生产率大概是美国的1%。这跟土地制度有什么关系呢？规模对成本的影响很大。通过土地的整理，可以增加15%的优质土地，通过村庄整理，可增加5%优质耕地，通过规模经营，则可以影响80%以上的农业生产成本。在江苏调研时一个农民跟我说，如果他承包的这块地租期不是五年、十年，而是十五年以上，他可以自己整理这一块土地，而且整理的费用不用政府拿钱，就可以将土地的租金提高10%- 20%。为什么不能将租期由5年提到15年呢？这就跟土地制度有关系。恩格尔系数要下降，必须要改革土地制度。

富裕中国还有一个标志，这就是中产阶级要成为社会的主体。中产阶级要有安身立命的财富，特别是在基础设施好的环境里有独栋房屋，或与此等价的金融资产。这是欧美国家中产阶级的特征，他们的穷人一般是住在楼房里。如果对独栋房子的面积做限制，一个家庭用160平米来造房子，以100平米为地基盖房子，二层就是200平米，60平米作为院子，一亩地可以解决四户人家的独栋房子。如果是1亿亩，可以做4亿户，一户人家假定是4口人，16亿人口，4亿个家庭，用1亿亩来解决他们独栋房子的问题，行不行呢？原来认为做不到，缺地。真的缺吗？

现在的土地制度是不是允许中国多数家庭能够有独栋房屋呢？有关部门法规不允许，它们有容积率指标。

第三是“健康中国”。这个问题主流的学者和政策研究者干脆不关注，健康分为“主动健康”和“被动健康”。“主动健康”有两个因素，一个是营养，一个是人口密度。前面已经讲过，吃饭成本降低了才有可能提高营养水平，这跟土地制度有关系。人口密度为什么跟健康有关系呢？这个问题目前被严重忽视了。

我特意查阅了资料，社会心理学家通过研究发现，人口密度越高，人的心态越不好，脾气差，人际关系不友好。这种心理上的紧张，会影响到生理上的问题，导致易患病。中国从城市平均密度来说其实不高，城市建成区每平方公里大概是1万人左右。可是中国城市居住区的人口密度非常高。城市中的大广场、大马路、大绿地，房屋的设计，也就是城市规划，一般将居住区面积占城市总面积的比例压在25%以下。欧美国家的情况在中国不容易看到，欧美的中小城市，你去找市政府大楼可能找不到，因为没有显著的标志，楼房跟周围居民的住宅没有什么差别。北京密度最高的一个社区，就是在北五环外天通苑，每平方公里5万人。

中国特色的城市化道路，就是希望大家住得密一些，可以不开车，要绿色、环保、低碳。其实不是这样的，中国人该买车还是要买，甚至买车的冲动超过欧美国家，这是很有意思的事情，其实是人性使然。

中国人在飞机上吵架、打架，因为心情不好。欧美人说中国人不会笑，怎么会笑呢，因为心情压抑、紧张，一个单元里对面住的是谁你也不知道，如果人口密度低的话你会主动地拜访。到了边远的西藏、新疆，不用问什么民族，他看见你就会笑。人与人之间的紧张，对私密空间的压榨，保持戒备。这个问题被我们忽视了，现在中国人认为吃饭是头等大事，心理生理的健康都不必要。

第四是“平等中国”。不是绝对的平等，我指的是公共领域的平等，面对基本的公共资源要平等。土地制度给我们提供了解决办法吗？也没有。中国家庭拥有的土地面积是多少呢？有一些人讲在中国建立一个土地私有制，比如说城市土地，大家的住房是70年的使用权，好了，70年到期之后肯定是合同仍然有效，可能再来一个70年，甚至不收费，所以说这种土地其实就是私有的。这个说法我认为不对。为什么不对？即使说70年到期之后，不收费续这个合同，这个土地也不是私有的，因为无法分割哪一块土地是你的，因为住的是楼房，充其量是这个社区共同占有土地，它是“社区公有制”，这种社区公有制有一个特点，就是卖房子就意味着你可以退出，不像中国的集体经济很难退出，所以其实它不是私有制。农村的农民对宅基地拥有一种类似土地私有权，充其量可以这么说，但是这个权利的可靠程度高吗？也不是。

第五是“自由中国”。它与土地制度的关系更密切。的确，没有无边界的自由。人的生活可分为两个领域，一个是公共领域，一个是私人领域，在私人领域不受干涉，到了公共领域自由要受到约束。自由的前提和保障是公正原则，最大的公正原则是公共领域的平等，私人领域不要讲平等，但在公共领域讲平等。现在的问题是什么呢，是公权大量侵占了私权，公权只应该在公共权力领域使用，无论什么制度，都不应该干预私权。

最后一个是“民主中国”。中国一定要树立一个理念，“自由”先于“民主”，一定要在私人领域去维护我私有权利，而这个私有权利在经济领域的突出表现就是对土地的拥有。未来要建立“民主中国”，就是要有一个私人的空间，要让自由成为民主的前提，要让官方、官员的权力“含金量”变小，尽可能地小，这些都跟土地制度有关系。

建立和维护多元土地所有制

这六个方面，每一个都跟土地制度有非常大的关系。

根据这六个方面，土地制度改革要做到四点，当然都是我个人化的说法。

首先是建立社会主义公有制与私有制相混合的多元土地制度。这里做一个粗略的判断，具有公共性的，私人不便拥有的土地，实行国民公有制，这样的土地大概占国土面积的83%。具有较强社区公共性的土地，可以实行社区或者是集体公有产权制度，这样的土地大概也占国土面积的1%。

中国现在的农地大概是20亿亩，官方说的是18点多亿亩。这近20亿亩土地其实公共性很弱、私人性比较强。它们再加上城市还有一些独栋住宅，这样的地加起来是16%。

建立多元的土地所有制，其实还是以社会主义公有制为主导，就是这里的83%加1%。真正要实行土地私有制的是16%。要做的第一件事，就是希望建立土地私有制。这个做法意义重大。不是不赞成公有制，中国大概84%的国土可以实行社会主义的公有制，仅仅是16%的国土可以搞土地私有制。过去对公有制的意义讲得多，对私有制则主要是批判。

黄世仁和杨白劳这个故事主要是用来批判私有制，如果土地归黄世仁拥有的话，就说这是很恶的制度，土地归杨白劳就好，但归杨白劳还不是私有制吗？这里要转一个弯，罪恶不是私有制本身，恰恰是对私有制的破坏，不公正地掠夺人家的私有财产，才是罪恶。

第二，要让多数中国家庭有可能拥有一块地，住独栋房屋。需求上就不说了，心理、生理上的，西方人有独栋房子的需求，中国人也有。现在的问题错误地认为中国缺地。上面已经分析了，要让中国人住上独栋别墅，一亿亩土地就够了。我也有一个梦想，就是高官能接受这样的观点。

第三，要“集体产权”，不要“集体经济”。集体产权在法理上也可被称为“社区共同共有产权”。这种产权形式自古以来就存在，例如，社区道路、社区宗教设施、基于宗法关系的祭祖设施、社区公学、社区公地(通常以低租金租给穷人)等等。这种集体产权，通常只涉及社区的公共生活，与社区的平等和秩序有关，而与社区农户的经济活动无关，所以，它不能等同于集体经济。

中国传统集体经济的特点有四：一，资产由一个社区的成员共同所有，成员退出社区时不能将资产量化分割后带走，使成员事实上没有退出权。二，社区共有资产不仅包括了经济学所定义的“公共物品”，更包括了经济学所定义的“私人物品”。三，社区共有资产的处分权事实上掌握在社区领导人手里，社区领导人由社区成员选举产生。四，在传统集体经济的产权结构中，公共事务与私人事务交织在一起，属于私人物品的经营性资产所产生的收益通常会被用来支付社区公共需求。

从理论上说，集体产权有其存在的根据，甚至可以说它会伴随人类社会永久存在。但集体经济则完全不同，它只是一定历史时期的政治产物。我们需要集体产权，但不需要集体经济。集体产权具有合理性，并不等于集体经济具有合理性，这个新理念需要树立起来。

第四，要建立“产权明晰，用途管制；市场主导，竞争定价”的土地市场。产权明晰、用途管制，这是十七届三中全会中央文件说的话，说得非常好。后面还有八个字“节约集约、严格管理”，我把那八个字改为“市场主导、竞争定价”，我希望土地管理法涉及到竞争交易的话，就是这16个字。节约集约、严格管理这本身不是改革的举措，而是我们要达到的目的。

要做到这些，中央政府主要做三件事：建立和维护多元土地所有制；耕地保护是要加强，而不是不要；在“增减挂钩”政策框架下控制建设用地总量的增长。18亿亩耕地的红线要巩固，甚至红线边缘还要扩大。这点我跟茅于轼的观点完全不一样，他认为耕地红线保护不必要，我认为用途管制是必须的，我个人看法要加强耕地保护，干脆就用“农业保护区制度”将农田保护制度取代掉。

地方政府做什么？首先要解决规划民主化、法制化问题。有地方的同志说，我们这个地方新书记来了还是没有来，就看街上有没有人砍树，一旦有人砍树我们就知道肯定是新的书记来了。“规划规划，书记画画”，这个问题一定要解决，一定要解决规划民主化、法制化问题，规划就是地方法规，西方国家的土地规划实践都是这样，规划是法规，不能随便乱动的，要动就一定要经过民主程序。