童之伟摒弃劳教制度是实施宪法重要步骤

2013年1月7日，全国政法工作会议传出消息称，将在报请全国人大常委会批准后，停止使用劳教制度。稍后新华社正式新闻稿虽将“停止使用”改成了“进一步推进劳教制度改革”，但并没有否认今年要停止使用劳教制度。显然，中央已经下决心顺应历史潮流和广泛民意，逐步摒弃劳教制度。

劳动教养制度，简称劳教制度，指的是政府相关机构根据现行相关法规范性文件的规定，对有违法和轻微犯罪行为，而又不够或不需要给予刑事处罚的人施加的一种剥夺人身自由、强迫劳动、进行思想教育的处罚制度。认识劳教制度主要须清楚如下要点：

第一，劳教在性质上属于行政机关针对公民人身的一种行政强制措施，或者说是一种行政处罚。按现行劳教制度，对公安部门拟劳教的人，由省(区、市)和大中城市行政机关下设的劳教管理委员会审查批准、做出劳教决定，然后交由司法行政部门下设的劳动教养管理所收容并具体执行。

第二，劳教实质上是由行政程序决定的一种刑罚。劳教不是一般地限制人身自由，而是剥夺人身自由。劳教的时间一般1至3年，劳教管理组织认为必要时可以延长1年，即最长达4年之久。严格限制或剥夺人身自由，是刑罚的最基本特征。从这个角度看，劳教与刑罚中的有期徒刑实质上是一样的，两者的差别主要表现在形式上或决定程序上。

第三，劳教制度的根本问题在于，它允许不经法院开庭审理，单方面由行政机关的下属部门用行政程序剥夺公民人身自由最长达4年之久。被劳教人员不服劳动教养管理委员会的劳教决定，虽然可以向法院提起行政诉讼，但提起行政诉讼一般并不影响劳教决定的生效和执行。从实际情况看，在允许提起行政诉讼以来的20余年中，法院极少判被劳教人员胜诉。

中国的劳教制度是上世纪50年代中期适应巩固政权和治安的需要从当时的苏联引进，中国劳教制度直接起源于镇压反革命运动。1951年到1953年开展的这个运动中，全国逮捕了几百万犯罪嫌疑人，其中被判死刑、有期徒刑、无期徒刑、管制、戴反革命帽交由群众监督改造的共220万人，尚余30多万罪行轻微不够判刑，或问题短期无法查清，而有关领导机构又不愿意做无罪释放处理，故只好继续关押在看守所、拘留所。此后的几年中，这类被关起来的人越来越多，不能不拿出一个处理办法，于是劳教制度应运而生。

从法律上看，中国劳动教养制度始于1957年，其法律基础是当年8月1日由全国人大常委会批准，同年8月3日国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》。该决定的宪法依据是1954年宪法第100条的内容，即这部宪法关于“公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”的规定。该决定的制定目的是“把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人”，“进一步维护公共秩序，有利于社会主义建设”。

到了上世纪70年代末80年代初，1979年11月29日国务院颁布《关于劳动教养的补充规定》，1982年1月21日国务院同意公安部发布《劳动教养试行办法》，把劳教制度的使用范围规定为以下几类人：不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理、屡教不改的人；罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的人；机关、事业和企业组织内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的人；不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的人。

按规定，对精神病人，呆傻人员，盲、聋、哑人，严重病患者，怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者，不实行劳教。

劳教制度的最大特点亦是最遭诟病处，是其不经正当法律程序长期剥夺公民人身自由。具体说，就是不经检察院审查起诉和法院审判，行政机关中的公安部门实际上能单方面决定长期限制和剥夺公民人身自由。因为，各省、自治区、直辖市和大中城市行政机关下属的劳教管理委员会形式上虽由行政机关中多个部门的负责人组成，但实际上是其中的公安部门独家主导的。将谁送劳教、劳教多少年，实际上由公安部门决定。这就是说，被劳教公民的人身自由可不经法院审判而由公安部门直接长期剥夺。

用劳教制度剥夺公民人身自由简单易行，用起来极其“顺手”，所以，劳教制度一直受到各级公权力机构特别是其中公安部门的“宠爱”。同样由于剥夺公民人身自由十分“方便”的原因，劳教制度的使用范围过去数十年来呈现出逐渐扩展的趋势。上世纪80年代中期以来，随着全国人大常委会一些新条例和新决定的通过，不仅有嫖娼、吸毒、破坏治安等行为者被纳入劳教范围，劳教甚至还被一些地方当局当成了惩罚某些信访行为和打击批评公权力机构和官员的公民的手段。

劳教在实践中与刑罚无实质性区别，尽管从理论上说，前者是行政处罚，后者是刑事处罚。劳教与刑罚最大的共同点是限制和剥夺人身自由，而限制和剥夺人身自由是刑罚最基本的特征。因此，公民被劳教事实上就是被处以刑罚，只不过在名义上是行政处罚、名义不同而已。事实上，期限较长的劳教对当事人的惩罚力度明显重于刑期较短的刑罚。

由于特殊的历史原因，在上世纪60、70年代，我曾经跟许多刑满释放人员及劳教期满人员生活在一起。我观察到，刑满释放人员与劳教期满人员实际的政治、法律地位也没有明显区别，都是作为“地富反坏右”对待的，都是所谓专政对象。很多劳教期满人员一生中二三十年都是与刑满释放人员一起在劳改农场度过的。这一度是我非常熟悉的生活领域。

改革开放以来，劳教制度原本应该有几次获得违宪审查和被废止的机遇，但可惜都错失了。

中国1982年宪法虽然没有直接写明实行法治，但实际上包含宪法至上的具体规定，且宪法确认公民享有包括人身自由、言论出版自由和对任何国家机关及其官员提出批评的权利在内的广泛的基本权利。因此，1982年宪法通过时，就应该对1957《关于劳动教养问题的决定》和其他相关法文件的合宪性进行审查。只是因为当时宪法实施意识政体上比较薄弱，劳教制度才没有受到最高国家权力机关的合宪性审查。

后来，1999年的宪法第13条修正案增加了“依法治国，建设社会主义法治国家”的规定，2004年通过的宪法第33条修正案增加了“国家尊重和保障人权”的规定。按理，这先后两次通过宪法修宪后，都应该及时根据这些宪法修正案审查《关于劳动教养问题的决定》的合宪性并废止这个法律文件。但遗憾的是，或许同样是因为宪法实施意识不足，最高国家权力机关没有审查和废止支撑劳教制度的这个有法律效力的决定。

其实，劳动教养制度也明显违反现行法律。根据《立法法》和《行政处罚法》，剥夺公民人身自由的内容只能由全国人大及其常委会通过立法的形式做出规定。按照这个规定，构成现行劳教制度中的由行政法规和部门规章等法文件规定的具体内容，都因与《立法法》和《行政处罚法》相抵触，应该归于无效。即使是《关于劳动教养的决定》本身，就算它是法律，根据新法优于旧法的原则，它也应该被宣布为失去法律效力。但可惜最高国家权力机关没有及时依宪法审查这个法文件的合法律性并宣布它违反法律无效。

50多年来，劳教制度在维护社会主义制度、维护社会治安方面，曾经发挥过一些正面作用，但它违背法治原则、背离正当法律程序的属性和极易侵害公民人身自由等基本权利方面的弊端，始终难以消除。从最近若干年来的实际情况看，劳教制度的运用侵害公民基本权利和破坏法治的弊病愈来愈严重和难以容忍。很多公民因发表调侃时政、批评公共机构及其官员的言论或违反地方政策上访等原因被判劳教。这种局面让人们普遍感到公安部门的权力过于膨胀，没得到有效制约，公民人身自由得不到保障，相关基本权利受侵害后得不到救济。尤其是在薄、王当政期间的重庆，那里肆意黑打，无辜公民对他们稍有不满即被送劳教。至于公民作为犯罪嫌疑人，公安部门报检察机关不获批捕的，也差不多都被送劳教。那里甚至自上而下下指标，规定每年必须送多少人劳教。从已披露的情况看，大量被送劳教者涉及的事由都是极轻微、甚至十分荒唐的，比如，微博上转发一幅漫画，在网路上说句调侃本地当权者的笑话，对地方当局的施政发表点不同意见等等。

放眼全球，尊重和保障人权、实行法治已成为国际潮流。在今天这个信息化的时代，中国公民在国际对比的基础上要求加强人身自由等基本权利保障的愿望比历史上任何时候都更强烈。要落实宪法关于实行法治，尊重和保障人权，保障公民人身自由、言论出版自由等基本权利的规定，就必须摒弃劳教制度。这项改革已经容不得继续拖延。

中共十八大报告和中共中央总书记习近平在纪念现行宪法实施30周年的讲话中，都明确强调，要全面、有效地实施宪法。保障宪法确认的公民基本权利，是宪法实施全局中的基础性内容，也是其中的重点和难点。人身自由是公民基本权利中的首要权利，也可以说是首要人权。所以，全面有效地实施宪法，首当其冲便是严格落实宪法关于人身自由保障的规定。所以，摒弃劳教制度正当其时，意义重大。

摒弃劳教制度是实施宪法的重要步骤。长期以来，劳教制度不仅对公民人身自由，也对公民言论出版自由、批评国家机关及其工作人员的权利等公民基本权利构成重大威胁和现实伤害。劳教制度在很多情况下使宪法确认的这些基本权利在现实生活中难以实现。很大程度上可以说，只要劳教制度继续存在，全面有效宪法实施就是一句空话。

摒弃劳教制度也是政治体制改革的重要步骤。政治体制改革不能流于宏大叙事。政治体制是由一个个具体制度或制度性安排构成的。政治体制改革既包括完善、改良一些具体制度，也包括创新、废止一些具体制度。劳教制度属于应予摒弃的具体制度，它的部分合理功能将为其他具体制度所吸收，完成过程会必然要推进相关方面的变革和创新。

摒弃劳教制度可视为社会主义政治文明建设的一个里程碑。不经正当司法程序就长期剥夺公民人身自由的劳教制度，是我国现行政治体制中显得很蛮横、很不文明的一个环节。拿掉这个环节，不仅在基本权利保障方面惠及全体公民，国家和执政党的国内外形象也显得更温和、更理性、更文明。

摒弃劳教制度和展开相应的改革，是中央新领导集体决定要办的一件大实事。就民主、法治建设而言，摒弃劳教制度是一件功在当代，利在长远的基础性工作。决定做这件大事，是中央新领导集体取信于民，取信于国际社会的表现。此举既顺应了民意，亦反映了新领导集体将国家和社会管理规范到法治轨道的努力。

当然，我也注意到，有人担心摒弃劳教制度后又出现换汤不换药的替代性制度安排。我觉得这种担忧不太必要。劳教制度是否真正被摒弃的唯一判断标准，是看长期限制或剥夺公民人身自由是否由检察院审查起诉，并最终由法官或法院审理定案。其中“长期”在我国应该是指15天以上。这一点天下人都明白，搞换汤不换药的改革无异于搬起石头砸自己脚，谁会做那种傻事？

劳教制度在中国实行超过半世纪，积累的问题很多，停止使用以至于废止这项制度的工作和善后事宜，确需按宪法程序来部署。从公开报道看，中央有关机构的规划是先报全国人大常委会批准，但批准后的善后工作会十分艰巨。废除劳教制度的过程，需严谨部署，既要与刑法、治安管理处罚法及相关执行制度相互衔接，也包括立法性协调，包括可能需要的修改刑法降低定罪门槛。另外，现有劳教期限未满人员的处置问题也应提上日程，在职劳教管理人员的归属问题更需要时间来解决。

加速推进劳教制度改革的工作很繁重，但只要公民基本权利能得到更充分的保障，付出相应的艰辛是值得的。

(作者系华东政法大学宪法学教授)