保障房建设“量”“质”并重
□深圳市房地产评估发展中心
李宇嘉
2013年保障房建设将会出现两个可喜的变化，一是保障房建设资金来源可望纳入公共财政而固化下来，在未来新型城镇化背景下，稳定的资金来源将驱动保障房放“量”增长；二是加快配套设施建设将被摆在更加突出的位置，保障房的品质将会提升。
决策层曾多次提出，大规模实施保障性安居工程有利于促进内需扩大，能释放巨大的消费和投资潜力，是转变经济发展方式、调整经济结构的有效途径。但是，“十二五”期间3600万套保障性安居工程战略实施以来，保障房的上述作用发挥得比较有限，突出的问题有两个：一是资金问题，一是配套问题。“十二五”建设3600万套保障房，一方面是为了弥补住房市场化改革以来对民生建设的欠账，另一方面是应对高房价背景下住房困难人群短期内大规模增加。新老问题集中在一块儿解决，地方政府的财政压力可想而知。2008-2010年三年仅新开工了1000万套保障房，更何况“十二五”时期是地方政府基建大投入时期。因此，没有形成稳定和可持续的资金来源渠道是困扰保障房建设的最大瓶颈，2011年1000万套保障房建设需要投入的1.3-1.4万亿元中，整体资金缺口在8000亿元左右。
尽管近年来一直在探索实施公积金盈余、中期票据、债券融资、保险和社保资金等新的融资模式，但除了少量的土地出让金净收益，基本上还是靠中央和地方的财政投入，新的融资渠道并不理想。例如，2011年5月银监会提出的“中期票据融资模式”，目前为止仅有个案出现。2011年7月，国家发改委提出“地方政府可以发行公司债支持保障房建设”，但到目前为止进展比较缓慢。2011年江苏全省保障房建设需要500多亿元，但计划发行的公司债仅20亿元左右。
巨大的资金缺口导致保障房建设“快速开工、有限投资、少量竣工”，这与前几年国家考核保障房开工率有关，但关键的问题还是资金缺口。这一问题可以侧面从开发投资来反映。2010-2012年我国分别新开工590万套、1000万套和700万套保障房，按照2-3年的建设周期（保障房建设审批环节多于商品住房），2011-2012年应当是建设最为集中和规模最大的年份，至少有1500万套保障房处于全面建设阶段，占全部住宅施工面积的30%多。但是，2011年住宅新开工面积低于施工面积近10个百分点。2012年1-11月，住宅新开工面积同比下降了11.1%，而施工面积增长了13.3%。在商品住房市场保持稳定的情况下，可能的一个解释是，一部分新开工保障房虽然转入在建面积统计，但并没有产生实际的投资拉动。保障房资金缺口产生的另一个问题是很多地方将集资房、农民房、企业职工宿舍，甚至另类商品房划入保障房。例如，根据《2011年广州市保障性住房安居工程项目统计表》，广州地铁公司、广州建筑集团、广州市政公司、番禺海关等8家广州企事业单位计划利用自有土地建设13395套保障房，占广州2011年保障房建设任务总量的15.7%。类似的问题在武汉、石家庄和郑州等城市也都出现过。
公共设施配套是制约保障房作用发挥的另一个问题。过去几年，地方政府一直忙着“盖房子”。但房子建起来后周边公共服务配套的“负债”问题越来越严重，即使有配套，很多也是敷衍了事。近年来，保障房公共设施配套缺失或不足所产生的问题开始显露。一是保障房集中区域的“贫民化”使得周边区域越来越失去了开发价值，城市区域出现分化，城市周边可能产生拉美式或印度式的贫民窟；二是保障房排队申请与弃购、弃租的现象并存，资源浪费的同时并没有有效解决住房困难问题，或只是拉动了短期的投资。例如，针对2012年郑州第三期经适房轮候“遇冷”展开的调查中，有54.5%的网友认为保障房位置偏、不方便是造成轮候“遇冷”的原因。
值得注意的是，与高收入人群相比，公共服务配套对于低收入人群的边际效应更大，对可支配收入的影响也更大，而完善公共服务配套对于降低居住和生活成本至关重要。在新型城镇化背景下，将进城农民工住房问题纳入住房保障范畴，意在实现农民工市民化方面走出切实的一步，但要想实现扩大城镇消费增长的目的，即启动我国最大的内需，只有真正完善公共服务配套，才能使这一步走得更加坚实。
好在经过这几年住房保障建设和实践，管理层对于存在的问题看得比较清楚。在解决资金来源方面，明确了各级政府住房保障支出将纳入公共财政预算。这意味着住房保障将与教育、医疗和社保方面的财政投入等一道进入公共财政预算而受到保护，这是构建内含住房、医疗、教育和养老等在内的“大社会保障”体系的必经之路，预计明年发布实施的《国家基本住房保障条例》以及正在研究起草的《国家住房法》将对这一问题做出明确规定。作为对于这一问题的重视，近期召开的全国建设工作会议将2013年财政对保障房建设的支出从2%调至了6%；在公共服务配套方面，住建部部长姜伟新指出，在2013年住房保障工作中，把加快公共服务配套设施建设摆在更加突出的位置。
在我国实现经济增长结构向以消费为主的内需转变，社会结构向以中产阶级为主体的成熟公民社会转变的过程中，新型城镇化是重要的战略性切入点，住房保障则是实现新型城镇化的重要支撑。制约这一支撑作用发挥的两大“短板”——资金来源和公共服务配套如能得到有效解决，保障房的“数量”和“质量”将会同步推进，住房保障对于保持经济平稳增长、扩大国内投资和消费需求、解决贫富差距、推进新型城镇化和建立公共服务型政府的多重作用将得到体现。
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