城镇化的另一个面人口迁徙与中国城镇体系的再造

　　（一）

　　虽然人口在空间上似乎实现了从乡村到城市的转移，但这群人却并没有完成对城市的融入，实现所谓的真正的城镇化。于是，中国出现了世界上最大规模的流动人口，他们是之前不完全城镇化所导致的结果之一，他们充满不确定性的生活，随时有可能给这个国家社会管理和城市治理带来不确定性。

　　受到加拿大《环球邮报》记者桑德斯的影响，在对中国目前正在引发热议的城镇化进行思考的过程中，我们希望能够从人口迁徙的角度来看看中国这一轮城镇化的现实困境和未来的出路。

　　我们知道，中国中央政府提出新型城镇化战略背景之一是，过去将近30年，随着经济的发展和工业化的推进，中国经历了一个快速的城镇化阶段，但遗憾的是，在这一过程中，虽然人口在空间上似乎实现了从乡村到城市的转移，但这群人却并没有完成对城市的融入，实现所谓的真正的城镇化。于是，中国出现了世界上最大规模的流动人口（现在的统计是2亿多，而且，如果未来城镇化政策得不到改善的话，这群人的规模将变得更大），他们是之前不完全城镇化所导致的结果之一，他们充满不确定性的生活，随时有可能给这个国家社会管理和城市治理带来不确定性。

　　这群人的未来走向和归宿，将直接决定中国新一轮城镇化的未来走向和归宿。值得肯定的是，目前，从决策层到学界，从媒体到公众，普遍的共识是，大规模的有点流浪性质的流动人口的出现和存在，是不正常的，也充满不公平性。接下来，必须要改变这一现象，从个体的命运到国家城镇化改革的制度设计。在这一变革共识之下，城镇化的核心是“人的城镇化”则成为更多人的言语共识。

　　于是，桑德斯给记者的启示是，当我们都能够从人口迁徙的角度来审视和思考这一前所未有的城镇化历程时，或许才真的能够理解“人的城镇化”的重要性。桑德斯在采访了《美国大城市的死与生》的作者雅各布斯以后，萌生了撰写一部记录人口迁徙、尤其是从农村到城市人口迁徙的著作的想法。所以，后来他写出了《落脚城市》（《arrival city》），在进行这本书内容写作的考察过程中，桑德斯充满了对人本身和社会建设的关注热情，并基于此，建构了自己对落脚城市的发现、叙述和思考的逻辑。最后也就带给了我们在面对一个城市边缘地区的时候，与之前不一样的思考。

　　对于记者来说，用人口迁徙的视角来发现、讲述我们的城镇化进程时，也获得了不一样的灵感和情感。比如，我们更容易去观察城市土地扩张背后的人的悲喜，更容易想到新的城市诞生过程中人如何融入的问题，还容易思考城镇化背后所蕴藏的人类可能发生和正在发生的社会与政治变革，等等。当人口从农村飞快地涌向城市，从一个城市飞快地涌向另一个城市，从一个国家和地区飞快地涌向另一个国家和地区的时候，带去的绝不仅仅是廉价的劳动力，也绝不仅仅是永远的忍辱负重温顺。相反，如果走进这些个体的世界，你会发现，随着人口奔流的是一个个梦想和对成功的追求。当了解这一点的时候，我们应该用一种怎样的态度来对待这次人口迁徙呢？

　　（二）

　　从现在开始，对很多地方而言，从一开始进行自己的城市发展思考时，就应该首先考虑到，这里的人从哪里来，到哪里去。如果没有充分的人口在跨区域的迁徙的意识，那将面临更多的城市发展困惑。

　　在过去的一段时间内，虽然记者费了不少功夫试图搜集更多的从人口迁徙的角度对中国城镇化进行分析的文章和资料，但收获并不是太多。后来遇到中国人民大学人口资源环境学研究室主任张耀军，最近这几年，他从人口的角度结合地理学分析工具，对中国的城镇体系与人口合理分布问题进行了研究。

　　这是一个很有价值的研究路径，因为，当我们还更多地争论某个城市对外来人口的包容性的时候，对很多城市的发展而言，已经开始面临自己规划好的城市新区，甚至已经修建好的房子没有人来生活的问题。也就是说，从现在开始，对很多地方而言，从一开始进行自己的城市发展思考时，就应该首先考虑到，这里的人从哪里来，到哪里去。如果没有充分的人口在跨区域的迁徙的意识，那将面临更多的城市发展困惑。

　　当然，在我们对其访问中，张耀军所提供的一些研究结论，有的可能会得到普遍的共识，比如，过去通过大规模“圈地”，我国城镇在空间上实现了“摊饼式”的快速扩张，但人口的城镇化却非常滞后。进而产生了大量的流动人口。这不仅与我们的城镇化目标不一致，而且，很有可能影响社会的和谐稳定。

　　但有的可能会引发不同的争论。比如，按照其测算，京津冀地区的人口规模可能已经超过承载能力，进一步地引进外来人口的转移或将不太合理，亟需推进区域内的人口合理流动。这不但会引发部分经济学者的质疑，可能也很难得到未来发展现实的验证。

　　关于中国城镇化的争论还在进行中，我们也希望通过不同观点的刊发来推动相关的讨论在理性、多元、负责任的道路展开。这次对张耀军先生的采访，将是我们从人口迁徙和社会建设的角度关注中国城镇化进程的又一次尝试，其背后是对“人的城镇化”的持续关注。

　　《21世纪》：中国新型城镇化提出的背景之一是，之前虽然中国经历了一个快速的城镇化的过程，但也被批评为土地的城镇化快于人的城镇化。这一问题到底有多严重？

　　张耀军：我所掌握的数据显示，1990-2008年，中国城镇建设用地由1.3万平方公里扩大到近3.6万平方公里。城镇用地规模弹性系数（城镇用地增长率/城镇人口增长率，或人口城镇化土地节约度）从1986年的2.13增加到1991年的2.28；1995～2004年，中国城市用地规模增长弹性系数平均为1.78，其中2002年城市用地规模增长弹性系数最高达到2.89，已大大高于1.12的合理水平。

　　由此我们说，过去通过大规模“圈地”，我国城镇在空间上实现了“摊饼式”的快速扩张，但人口的城镇化却非常滞后。这样一来，就产生了大量的流动人口：第六次人口普查结果表明，我国流动人口数量已达到2.61亿人，占全社会劳动力总量的约1/3。

　　在我们的研究看来，今后城镇化发展过程中，人口流动将呈现三种态势：一是流动人口规模还将继续增加。如果我国人口流动迁移政策没有大的变化，预计到2050年流动人口规模可达3.5亿人左右，绝大多数流动人口的流入地无疑是城镇地区。二是流动人口的分布逐步从以东部沿海城镇带为中心，转为以内陆城镇群为中轴，以西部中心城镇为集聚点的三重人口流动分布格局。三是人口流动由生存型向发展型转变。流动人口逐步年轻化，受教育程度增高，在流入地长期居住倾向明显，对生存与发展权利的诉求也将愈加强烈。

　　这些态势决定了城镇区域必须要相应地吸纳一定数量的流入人口，否则不仅城镇地区不可能健康发展，全社会的稳定也将受到影响。

　　之所以有这样的判断，是因为大家对城镇化的共识之一是，城镇化既包括城镇空间的扩展，城镇基础设施的改善，也包括城镇人口的相应增加及人们对城市文明成果的分享。

　　城镇空间的扩展和城镇人口规模保持一致性是和谐健康城镇化的基础。但是，刚才的数据也让我们看到，自上世纪九十年代以来，我国城镇建设用地迅速增加，城市建成区面积快速增长，城镇空间扩展速度远远高于人口的增长速度，这种城镇空间扩展与人口数量增长失衡的城镇化与一个人的发展只注重身体外形而忽视气质内涵无异，是不完全的城镇化，其后果是城镇化的发展对人口的合理吸纳及分布没有起到应有的作用。

　　而且，不完全的城镇化道路还导致农村人口不能分享工业化和城镇化发展的成果，二元经济结构难以改变，收入差距无法缩小，这与国家提出的和谐的城镇化目标相悖，影响全社会和谐稳定。

　　《21世纪》：其实，从全球的既有经验来看，人口流动并不可怕，而且，适当规模的人口流动其实对提高发展效率和质量是有好处的，是人力资源跨地区的配置。也就是说，流动人口并不带来社会危机。

　　张耀军：是的，流动人口是未来城镇化发展的主力军之一，并且他们中大多数有进城落户的强烈愿望。但是，目前他们在城市微薄的收入，不完善的社会保险及与城镇儿童比较起来不平等的子女教育机会等现状决定了他们很难融入城市并成为城市居民。

　　据国家人口计生委流动人口服务管理司2009年在北京、上海等五个大城市调查，流动人口劳动力月平均收入为2143元，其中有一半的流动人口不到1700元，约1/10的流动人口低于1000元。社会保险不完善，只有30.0%的人有工伤保险，48.7%的人有医疗保险和22.7%的人有养老保险，失业保险、生育保险及住房公积金分别只有6.5%、3.2%和2.6%。

　　以上这些情况，如果在中小城市，情况更加严重。在流动儿童受教育方面，只有69.0%的适龄儿童在公立学校就读，且初中适龄流动儿童在城市接受教育更加困难，由于高中政策户籍制度的限制，在城市接受高中教育的流动儿童更是凤毛麟角。

　　2.

　　应降低农民进入城镇的门槛

　　《21世纪》：大量的流动人口的出现和无法融入所在城市，目前来看，还主要集中在一些大城市。我之前的采访过程中，遇到情况之一是，很多中小城市在进行城市发展规划中发现，人口不足成了城市发展的短板，让城市决策者苦恼不已。

　　张耀军：这就是我要说的我国的城镇体系的问题。合理的城镇体系不仅能促进经济的发展，而且也能促进人口在空间的合理分布。所谓合理的城镇体系，是指大中小城市（镇）协调发展。

　　目前我国的城镇体系不合理，主要体现在直辖市和省级城市人口规模巨大难以调控，交通、学校、医疗等基础设施超载，环境污染严重等大城市病；而中小城市由于基础设施落后对人口集聚的吸引力不足，规模效益低下。

　　从区域经济发展水平方面看，我国二元结构明显，从城镇体系方面看，目前我国城镇体系二元结构同样突出，表现在省级以上大城市人口规模过大，而中小城市（镇）人气不足。

　　大城市近年来流动人口的规模较大，以北京和上海两个城市为例，根据“六普”结果，2010年北京市总人口数量已经达1961万人，其中，居住半年以上的流动人口数量突破为704万，约占总人口数的35.9%；上海市总人口数量2220万人，其中居住半年以上的流动人口数量突破为829.8万，约占总人口数的37.34%。如果将居住半年以下的流动人口也计算在内，则流动人口所占总人口的比例将更大。

　　在大城市聚集大量人口的同时，中小城市（镇）对人口的聚集能力非常微小。在2007年，中国50万以下城镇人口的中小城市418个，占城市总数的64%。全国平均城市人口还不到52万人，县城城镇人口平均为7万人，建制镇镇区人口平均只有7845人。

　　所以，若能实现大中小城镇体系的合理化，大中小城市有机吸纳人口，则大城市病将得到有效的解决，中小城镇的规模效益也同时将得到提升。你所说的中小城镇决策者的苦恼也就不存在了。

　　《21世纪》：但在目前我国的资源配置还未完全市场化，城市之间甚至都是存在行政级别的情况，如何能够让人口流向中小城镇，一直以来并没有太大突破。甚至之前因为北、上、广的生存压力使得很多人不得不回到居住地的中小城镇，但后来发现，这些地方的融入门槛并不比大城市低，几年后不得不重返北、上、广。

　　张耀军：每一名农村人口真正城镇化，享受城市的所有公共福利，按照当前水平配置公共资源，需要巨额的公共财政投资，全面整体推进我国流动人口户籍向居住地城市转移，无疑会给许多地区和城市带来巨大压力。

　　这样一来，就决定了我国的人口城镇化推进必须是渐进的过程。以户籍改革为例，为考虑地区财政的承受能力，我认为户籍改革的优先秩序应该这样考虑：第一是对征地农转非人口，确保他们的户籍调整以后的市民待遇问题；第二是农村户籍、有转移意愿的转业军人及其抚养人口户籍向居住地城市转移；第三是城中村居民户籍城镇化；四是居住一定年限，具有稳定收人，收人水平达到一定标准，具有转移意愿的本地区农村劳动力及其抚养人口的户籍向居住地城市转移；五是居住年限较长，具有稳定收人，收人水平达到一定标准，具有转移意愿的外地区农村转移劳动力及其抚养人口的户籍向居住地城市转移。

　　全国可以通过分类指导的方式，规定每个地区的户籍改革推进的进程，逐步实现各个地区户籍改革同步，最终实现我国户籍制度城乡一体化。

　　《21世纪》：出于学术研究可以做这样的改革秩序的设计，但问题是现在已经有大量的以农民工为代表的流动人口来到城市，而且已经生活多年，却没有得到相应的基本公共服务，为什么还要一直等下去？

　　张耀军：我提出上述户籍制度改革的优先秩序，并非是说现在城市里的包括户籍在内的促进农民工市民化的改革就不错了。

　　我当然认为，降低农民进入城镇的门槛，不仅利于农民转化为城市市民，而且可以有效地缩小城乡社会福利差别。而且，我们看到，国家已经在把公共产品的提供由城市向农村延伸，建立统筹城乡的社会保障制度、就业制度、医疗保险制度和教育制度，加快户籍制度改革步伐，使进城农民真正享受城市居民的各种福利待遇，安心、顺心、稳定地在城市生活和就业。

　　此外，要推进保障性住房制度改革，形成适合农民工特点的住房供应体系。目前，大部分农民工集中在城中村、城乡结合部租房，居住条件差。形成适合农民工特点的住房供应体系和政策体系，是农民工融入城市需要解决的一个大问题。要多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。

　　3.促进人口在空间的合理分布

　　《21世纪》：如果从人口转移和迁徙的角度来看城镇化，除了我们刚才谈到的人口从农村迁徙到城市，还有一个趋势是，会伴随着人口从一些欠发达地区到发达地区、从内陆到沿海、从国内到国外等跨地区的迁徙行为。这也将深刻影响我国整体的城镇化发展，并对很多城市本身产生深刻影响。

　　张耀军：是的，城镇化既是经济社会发展的必然结果，也是人口合理分布的必然趋势。这就牵涉到一度引起很大争议的已经出台的主体功能区规划的问题。在我看来，主体功能区建设必须与人口城镇化结合起来，在各区之间完成相应的人口转移，使区域人口布局更趋合理，以促进经济社会的发展。而这不仅涉及到主体功能区规划能否落实的问题，而且，直接牵涉到我国未来的城镇体系的布局。

　　主体功能区规划的人口政策要求增强优化开发区和重点开发区的集聚功能，减少限制开发区和禁止开发区的人口分布。这一政策的实施将大大增加优化开发区，尤其是重点开发区的城市人口，而且在一定程度上缩小限制开发区和禁止开发区的城市规模与数量。这背后必然牵涉到人口的跨地区迁徙的问题。

　　此外，主体功能区规划使区域的产业分工更加明晰，产业布局能得以进一步优化，这将促使人口逐步向经济和人口集聚能力都比较强的城市迁移，促进我国人口城市化空间格局的调整。以城市群为主的优化开发区，随着经济发展程度的不断提高，其集聚能力也会得到相应的提高。以城市为主的重点开发区将大力发展制造业和服务业等能吸纳大量劳动力的行业，为集聚人口创造条件，吸引人口迁入。限制开发区和禁止开发区因产业结构的调整和政府相关政策的限制，就业空间会有所缩小，形成了一股人口迁出的推力，使过剩人口流向拥有广阔就业空间的地区，而这些地区主要还是正在努力提高集聚能力的重点开发区。

　　这样一来，在优化城镇化空间格局的同时，也有助于提高人口城市化

　　的质量。主体功能区间的人口迁移倡导的是人口转移，要让迁入城市的人口基本能适应城市生活，能够在城市立足并享受到均等的市民待遇。

　　《21世纪》：但遗憾的是，在既往发生的移民工程中，除了发生人文冲突外，单就移民政策的执行而言，也是问题不断。尤其是牵涉到跨行政区移民的时候，更是问题多多。

　　张耀军：这就要求我国城镇体系在构建政府协调机制时必须考虑行政区划的影响。

　　根据城镇体系是否属于一个省级行政区，可以将我国城镇体系划分为两大类：跨省级行政区的城镇体系与不跨省级行政区的城镇体系，前者由于所属不同省级行政机构的管辖，在利益协调时极有可能出现不和谐的声音。因此，这种类型的城镇体系除了应建立由省级高层组成的协调组织，负责对区内重大发展事项尤其是跨省级发展计划作出部署外，还要尽快由国务院牵头，由国家人口计生委、农业部、国土资源部、人力和社会保障部、教育部、卫生部、公安部等有关部委参加，根据不同阶段、不同地域，组成高层次的由松散型到紧密型的区域性的协调性机构，并建立常设工作班子，制定区域发展战略与规划，综合安排生产力布局、基础设施建设、投资、金融、资源开发等内容，协调解决区域联合的重大事项，制定区域协同发展的政策，推进形成合理城镇体系，促进人口合理分布的进程。

　　《21世纪》：纵然是有您说的协调机制的，但在目前地方利益格局之下，也很难保证机制的很好落实。这在我国主体功能区规划落实过程中，已经体现得很明显。

　　张耀军：需要配套的体制机制改革。比如，要把一个城市的城市化水平、农村居民变市民占城市人口的比重、进城务工农民参加社会保险的比例、农民工进城落户的比重、农民工居者有其所的比重、农民工子女与本市居民子女享受同等受教育权利的比重、农民工与本市居民享受同等社会保障与医疗保障的比重等，列入各级政府及官员政绩考核指标体系，从而使加快城市化成为各级政府和官员追求政绩的自觉行动。

　　总之，我国需要向城镇转移的农村人口数量庞大，为了最大限度地吸纳农村人口，需要在主体功能区规划的背景下，加强区域发展规划对城镇体系空间布局的合理引导，合理引导人口流向，既要避免农村转移人口在个别城市过度集聚，也要扭转城镇发展遍地开花、盲目扩张、恶性竞争、质量不高的格局，努力形成小城镇和各类城市协调发展的城镇体系，推进都市圈、城市群整体发展。

　　同时，要加快我国的人口城镇化进程，既需要政府动用财政资源为进城务工农民提供住房保障、社会保障和基本医疗保障，又需要政府拆除阻碍农民进城落户的制度藩篱，深化包括土地制度、户籍制度、就业制度在内的各项改革，为加快城镇化进程提供必要的制度和体制保障，促进人口在空间的合理分布。

　　4.京津冀人口已超过区域承载能力

　　《21世纪》：更具体的来看，环渤海地区尤其是京津冀城市群地区未来的人口发展趋势您怎么看？因为，在我们的采访过程中发现，有些新区的发展，已经开始面临人口集聚不足的问题，而有些地区则开始控制人口进入的阶段。

　　张耀军：我们曾对我国沿海三大优先开发区（长三角、珠三角、环渤海）的人口情况做过相应的统计和分析，以2000年为例，三大优化开发区总人口为291667914人，其中长三角地区总人口84576283人，珠三角地区总人口42879099人，环渤海地区总人口164212532人。三大优化开发区中，以珠江三角洲人口密度最高，长江三角洲其次，环渤海地区最低。具体来说，环渤海地区的少数中心城市人口密度超过1000人/平方公里，不到一半区域的人口密度在501~1000人/平方公里，超过半数区域的人口密度在201-500人/平方公里之内。所以，珠三角地区人口密度已接近饱和，已经无法再吸纳更多的人口，长三角地区还可以吸纳少量人口，环渤海地区还有较大的吸纳人口的潜力。

　　就京津冀地区而言，长期以来，京津冀地区人口规模持续增长。尤其是新世纪（行情,资金,股吧,问诊）以来，由于其经济的快速发展引起了人口的快速增长，2010年区域总人口超过1亿达到1.04亿。结合京津冀人口规模变动历程和全国城镇化背景，预测结果表明，未来京津冀地区人口规模将大规模上升。预计到2015年，京津冀地区总人口将达到1.12亿人，比2010年增长800多万人，增长率为7.83%。到2020年，将达到1.2亿人口，比2010年增长1500多万人，增长率为14.82%。京津冀地区人口增长主要原因是天津、北京地区迁入人口规模的增加。

　　当然，人口因素是区域发展的“双刃剑”。适度的人口规模可以促进区域经济持续发展和社会和谐，而人口规模过大或过小都不利于区域协调健康发展。作为国家首都所在地和区域经济发展的第三引擎，京津冀地区在国家层面上是政治中心和北方的经济中心，在国际层面上辐射东北亚，连接欧亚大陆桥。尤其随着北京世界城市的建设，其在世界舞台上的角色更加突出。京津冀地区要真正发挥这些功能，且保持本区域的健康发展，一个重要的前提是人口规模要与区域承载能力相适应。

　　按照我们的测算，目前的京津冀人口规模已经超过了区域的承载能力，所以交通拥堵、用水紧张、教育医疗资源告急、环境污染严重等现象已经凸显。

　　为此，需要采取有效措施，缓解人口压力，为京津冀区域健康发展助力。

　　《21世纪》：您的这个判断可能会引发争议，因为尽管北京的人口规模在北京市方面看来已经太多，但在一些经济学者看来，北京包括人口在内的集聚资源集聚程度还没有达到最佳的规模效应阶段，而以天津滨海新区为代表的京津冀地区更是需要人口的集聚。

　　张耀军：当然，也许不同人对一个地区的人口承载能力和集聚水平有不同看法和测算。但基于我们的研究，认为当下该地区就应该走区域内自我消化的劳动力迁移与流动道路。

　　其中包括：提高劳动力者素质，从内部培养现代新型的产业工人。充分利用北京和天津的优质教育资源，提高区域内农民工培训效率，大幅度提高农民工的整体素质，增强他们在京津冀区域内劳动力市场的竞争力；消除制度障碍，实现区域内劳动力市场一体化。加快户籍制度改革和用工制度改革，消除限制人口流动的各种制度性障碍，促进劳动力要素在区域内最大限度地自由流动；建立区域内统一的劳动技能认证制度，改善劳动力就业的信息服务。京津冀要实现一体化，促进区域内劳动力的流动与平衡，必有在制度的建立和实施作保证，如区域内可以互认岗位培训证书，互相提供及时、准确的就业岗位信息等。

　　此外，促进社会融合，让更多的农村人口在区域内稳定下来。京津冀地区一旦促进农民工融入后，尽管仍然有人口的流入与流出的动态过程，但将是一个动态均衡的过程，人口规模将会保持稳定，这不仅有利于城市有管理，而且有利于人口与资源环境经济社会的和谐。

　　而且，就像我们开始讲到的，就京津冀地区而言，构建合理的城镇体系，促进城市间有机联动，也非常重要。合理的城镇体系，不仅利于整个区域的协调发展，而且利于人口的合理分布。合理的人口分布将利于区域承载能力的提高。对于京津冀地区来讲，需要形成以北京和天津区域的一级核心城市圈，以唐山、石家庄和邯郸为核心的二级核心城市圈，衡水、沧州、张家口等城市为核心的三级核心城市圈。

　　总之，京津冀地区应根据资源环境禀赋和条件，经济社会发展水平所提供的人口承载力，引导分布相适应的人口规模，使不同区域的人口承载力与人口规模相一致，促进整个区域承载力得到最好的发挥，提升区域可持续发展能力。