约束地方举债只能靠法治

审计署的报告再一次毫无悬念地印证，地方政府的债务规模一直在膨胀。6月10日公布的这份抽查结果显示，截至2012年底，36个地方政府债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。审计署此次抽查的样本非常考究，36个地区的GDP总量，2010年全国占比78.8%，2012年上升到80.5%，基本上属于发达地区，数据上自然会不那么难看，但从一个侧面也凸显出其他债务水平更高的地区，会如何拖累整体债务规模。

就在两年前，各界对中国地方债务的担忧还并不是那么强烈。当时审计署发布2010年底10.7万亿地方政府性债务规模时，专家们还在乐观地看待这个仅占中国GDP总量50%左右的数字，中央政府也坚定地相信，只要控制住了银行贷款和城投债审批这两道闸门，地方政府自然会知难而退，高企的债务水平自会消解。

现在看来，约束地方举债行为主要靠“堵”并不奏效。尽管按照2011年“国发10号文”的精神，银监会上调了银行对地方融资平台贷款的风险权重，发改委也停批了城投债，但仅仅坚持了不到半年，城投债发行就重演2009年的井喷景象，达到6000多亿规模，比 2011年增长148%。同时，银行对平台贷款的态度也180度大转弯，因为相比借给中小企业所产生的不良贷款率，银行相信贷给地方政府的钱至少还有中央财政兜底。审计署的报告显示，2012年银行平台贷款占比为78%，比2010年下降仅不足1个百分点。

而且，由于2012年同时还是地方债务偿还的第一个高峰期，“堵”更加剧了现实的紧张气氛。在还债的压力下，以往占主流的动辄7年或10年期的债券、贷款等中长期债务，2012年开始逐渐被资金成本更高、但来钱更快的两年期限信托理财类债务所替代，一些地方政府甚至开始借力海外资金。审计署的抽查就显示，地方债务逾期的地区超过了三成，借新还旧率最高达到了38%，而通过信托、租赁、理财、垫资甚至违规集资等手段融资资金，占新增债务的15%以上。

通过政策堵住地方举债的口子，不意味着消灭了举债的行为。地方政府通过各种变相手段在缓解发展的渴望和偿债的压力，原因是政府借钱与花钱的权力既没有被法定赋予，也没有被法定约束，自然也不可能被晒在阳光下，接受公开透明的监督和规范。

对地方债务的监督仅依靠每两年一度的审计署报告来有限实施，显然是不够的，还需要《预算法》对业已形成的地方债务给予确认和规范，而不止是笼统地规定地方不能列赤字，不能有债务，甚至不对地方债务的公开透明提要求。做不到这一点，可以想象，如同1995年1月施行的“老”《预算法》的命运一样，它是不可能管住地方政府大肆举债的那只手的。

如果说预算支出公开透明的目的是让地方政府感受到花钱的压力，那么预算收入包括债务情况的公开透明，则是让地方政府感受到借钱的压力。要做到这一点，靠银监会和发改委的行政命令式控制是远远不够的，地方政府绕开审批的动力，会促使其选择更快捷的融资手段，并为未来三五年积累更高的偿债成本，但对于一届政府官员来说，时间够长了，烂摊子还是留给下一任吧。

因此，要让地方政府借钱时养成再三思量的习惯，除了要让负债率与政绩考核挂钩外，还要让政绩工程和政绩考核脱钩，而这都需要提高地方债务的透明度，把各种不合法不合规的融资手段暴露出来，同时改“堵”为“疏”，在法律和制度的框架内为地方举债提供一个合理、可操作、可监督的空间，让整个金融市场而非单独的银行体系来为地方债务风险估值，尝试用资产化的手段来向有风险偏好的市场投资者分散地方债务风险，而非集中在中央财政兜底这一条不归路上。

从长期来看，涉及到政府管理体制的改革应该抓紧进行，包括中央地方财政关系的理顺、地方财权和事权的匹配等，但做好这一切的前提条件是，直面并正视地方政府债务水平和举债需求的客观事实，政策让位于法律，手段服从于制度。