地方政府大肆举债源于制约不力

　　6月10日，国家审计署发布36个地方政府本级政府性债务审计结果出来了。公告显示，截至2012年底，包括15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区在内的36个地方政府本级的政府性债务共3.85万亿元，比2010年增长了12.94%。

　　对于政府性债务，国际公认的警戒线标准是债务率达到100%和偿债率达到20%。从债务率上看，这36个地方政府本级中，有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%，如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。从偿债率看，有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。所以，说这些地区债务风险正在积聚，也不为过。

　　中国的政府债务永远是个谜，审计署的数据是否准确乃至精确，不用过于细究。在各种数据满天飞，坊间充斥着不同身份的“权威人士”的权威意见，本就让人无所适从，唯一能找到共同点是，2008年美国金融危机之后，在中央财政“四万亿”的带动下，地方债务开闸放水之后，问题始终在恶化。为走出美国的危机，中国的发改委批出前所未有的大量项目，随后，以政府信用为担保，以土地收入为抵押的地方融资平台四处贷款，投向各类“新兴产业”和基础设施，而其中的新兴产业如光伏正经历国内用不起，出口受堵截的全产业危急时刻，基础设施如高铁也在经历已建好的持续亏损，拿不到现金回报，正在建的嗷嗷待哺，要求更多资金的投入，而未开工的望眼欲穿。“集中力量办大事”最终促成了天量的地方政府债务。

　　其实，最可怕的不是债务本身，而是政府债务的形成机制。众所周知，在政府主导一切的中国社会里，没有任何力量可以阻止政府做任何政府想做的事情。计划经济时代完全凭空想象的钢铁产能“大跃进”是如此，2009年开始的高铁里程“大跃进”，同样如此。不需要人大的哪怕“举手之劳”，国务院一个决定，财政部“四万亿”就出笼了，紧接着央行开动印钞机，十万亿元贷款蜂拥而出，地方政府不抓紧贷款，政治任务如何完成？上不受法律制约，不存在真正有约束力的预算决算机制；中不守市场制约，掌握了资金配置权力的国有金融机构从来只听从政府指令；下不受民众制约，不说升斗小民人微言轻，坚持科学原则的专家也被淹没在骑墙派的叫好之中。截至2012年底，36个地方政府本级中，超过一半尚未编制债务预算或债务收支计划，三分之二尚未建立债务风险预警制度。如此约束尽失之下，政府债务泛滥成灾岂非指日可待甚至迫在眉睫？

　　毫无疑问，中国各级政府不是没有一点自制能力的，这不仅表现在改革开放30多年来，政府是经济高速发展的最大推动者，因为没有政府同意，其他社会主体想动也动不了，至今一些垄断领域还是政府不开放，民营企业就进不去。仅就结果而论，政府自律不但存在，而且有效，所谓“中国模式“或者”中国道路”的成就都证明了这一点。

　　问题在于，这种自律机制无时无刻不在遭受现行体制和机制的对冲，其中最明显的是堪称“GDP主义”的只管眼前的政绩考核机制：在“地方政府竞争”的发展策略下，“有GDP就是娘”，能借到钱，先拿来用，只要投入，便会形成产能，发展是看得见的，还债则有最具有说服力的理由来解决，“后人比我们更聪明”。传统中国搞世袭制，至少还想着江山社稷要传至千秋万代，也算一道制约，现在借钱投资之后，不用等到最后产出，仅仅投资“挖个坑”创造出来的GDP，就是政绩，至于产不产出东西，产出什么东西，产出之后能否消化，会带来什么问题，都不及细究，借钱的官员已经高升，而留下的一屁股债，不仅下属不敢追究，还能成为证明前任英明，后人无能的铁证：为什么我在的时候没有任何问题，而你一接任就四处起火？至于投资之中又有多少利益输送，如高铁大跃进的举债金额同铁道部腐败窝案的涉案金额如“落霞与孤鹜齐飞”般，就不用说了。

　　在举债有百利而无一弊的机制下，原来再能自律的人士，有多少能守身如玉而不为所惑？如此，各级政府的债务又怎么会不持续高涨终至不可收拾？体制大于个人，只要政府不受制约的体制存在，不负责任的官员肯定层出不穷，地方债务堆积如山不过表现之一而已，要说失控之严重，可能还比不过M2余量连年暴涨呢。

　　作者为上海大学社会学教授