加速实施“全口径预算管理”

　　作为国务院近日部署的2013年深化经济体制改革重点工作之一，下气力推动建立“公开透明规范完整”的预算体制，已经被提上议事日程。接下来，应当是采取实质行动，将其付诸实施的时候了。

　　问题是，相对于其他方面的政府管理体制，预算体制所具有的一个特殊品质或突出特点，就在于其最具“综合性”它的运行范围，能够覆盖所有政府职能、所有政府部门和所有政府活动领域。对于这一既十分复杂又牵动全局的改革领域，我们的探索并非始于今日。其间所经历或遭遇的种种艰辛和困难，一再启示我们，预算体制改革只能也必须着眼于“治本”针对长期存在于我国政府预算管理体系中的体制性“顽疾”，做釜底抽薪式的大手术。

　　仔细品味一下“公开透明规范完整”这八个字的深刻内涵，就会发现，它的基本着眼点，无疑是对预算体制做适应社会主义市场经济的变革。站在社会主义市场经济的立场上，仔细考量一下预算体制所牵涉的各方面因素，又会发现，“公开透明”也好，“规范完整”也罢，其基本的前提，就在于政府预算管理的“全口径”把所有的政府收支纳入管理视野，将全部的政府收支关进制度笼子。换言之，“公开透明规范完整”的预算体制是以“全口径”管理的政府预算为基础并同其紧密捆绑在一起的。

　　然而，这正是我们由来已久的心腹之痛。

　　在我国现行的预算体制格局下，并行着四类虽性质完全相同但管理规范程度差别颇大的政府预算：一般收支预算，亦称公共财政预算，这类收支，有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用，故而属于规范程度最高的政府预算；基金收支预算，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中被视作相关部门的“私房钱”，其收支的运作，既不需通过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排，故而充其量只能算作“备案”性的审议；社会保险基金预算，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但其编制和执行的主导权既非财政部门，又仅限于向各级人民代表大会报告，故而亦属于“备案”性的审议范畴；至于国有资本经营预算，一方面进入预算视野的范围仍限于部分国有企业，而且上交预算的国有企业利润比例远低于国际通行水平，另一方面，即便上交的部分，也在国有企业内部封闭运行，故而至多可算作打了较大折扣的“备案”性审议。

　　按照2013年的预算数字计算，在包括上述所有四类预算收支的盘子中，一般收支预算所占比重仅为65%上下。其余三类收支预算所占比重数字加总，高居35%左右。这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入“全口径”预算管理视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，较之上个世纪末实行“费改税”之前的水平，虽有所改善，但距离当初设定的目标，还有相当长的一段路要走。

　　正是由于上述预算管理规范程度上的差异，本属于同一性质的各种政府收支的运作才会“政出多门”。也正是由于各级人民代表大会未能实现对全部政府收支的“全口径”控制，我国的政府收支，无论规模和结构，时至今日，才会仍无一个完整统一的统计口径。