城镇化土地制度改革探路 先试点再立法

　　城镇化土地管理制度改革日前被国土部列为今后一段时期的工作重点。国土部今年将深入推进征地制度改革试点，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见，部署开展宅基地制度改革试点。从中长期来看，国土部表示将探索建立与户籍、金融等政策相协调的保障和促进城镇化健康发展的土地管理新机制。

　　对此，接受证券时报记者采访的业内专家认为，推进城镇化的重要突破口是深化土地管理制度改革，而土地管理制度改革的突破口是让农村集体建设用地进入市场。深化改革既要做好顶层设计，又要允许地方摸着石头过河，进行探索试点，成熟后再制定成法律。

　　土地管理制度改革遇瓶颈

　　中国房地产业协会副会长朱中一接受证券时报记者采访时表示，城镇化的核心问题有两个，一是因为城镇化，城市建设用地要增加，但我国耕地要控制，所以一定要把城市建设用地的增加和农村建设用地的减少挂钩，让土地节约利用。二是因为农民要进城，他们的宅基地就腾出来了，只有允许宅基地及房产流转，提高农民在城市购买和租赁房屋的能力，才能让农民真正变为市民。农民工进城要变成市民，自然离不开土地问题，深化土地管理制度改革是推进城镇化的重要突破口。

　　中国土地学会副理事长黄小虎接受证券时报记者采访时指出，我国现行的土地管理制度存在四方面问题：

　　一是耕地不能得到保护，同时城市的存量土地也不能集约利用。因为集约用地成本高，旧城改造、拆迁安置不如征农民的地来得快。

　　二是农民利益受到损害。不仅被征地农民受损害，低价补偿、高价出让，农民不能分享土地增值收益。未被征地农民也受损害，因为现行制度限制农民集体建设用地进入市场。集体建设用地与承包地一样，也是农民重要的财产，但这个财产却不能通过市场实现，农民因此在社会产品分配中处于弱势地位。这种制度性伤害，必然导致农民与政府博弈，激化了社会矛盾。

　　三是土地财政、土地金融孕育政府信用风险和社会金融风险。土地财政的风险，主要由社会分散承担，而土地金融的风险则集中在政府身上。现在土地金融的负债规模太大，陷入了“借新还旧”的恶性循环。万一兜不住，就可能诱发金融危机。

　　四是政府既是裁判员，又是运动员，造成市场不规范，正常市场经济秩序难以建立。

　　“一切由政府来干，是计划经济的发展方式，这种旧的发展方式至今没有根本扭转。现行征地制度是其中一个重要表现或者说重要组成部分，但已经是难以为继了，必须改革。”黄小虎说。

　　尽管有关方面的改革一直在推进，但是在中国土地勘测规划院院长郑凌志看来，改革进行到这个阶段，已经触及一些地方政府的既得利益，如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本，时间也更长，集体建设用地流转会减少地方的土地出让收入。自下而上的在现行法律框架内的制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益。

　　集体建设用地入市是突破口

　　“下一步改革需要重点突破的，是允许农村集体建设用地进入市场。”黄小虎说，农村集体建设用地进入市场是征地制度改革题中应有之义。征地制度改革包括四个方面，一是缩小征地范围，二是提高补偿标准，三是拓宽安置途径，四是完善征地程序。其中，缩小征地范围的含义就是让农村集体建设用地进入市场。他认为，允许农村集体建设用地进入市场，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，增加财产性收入。而且只要符合规划，允许集体建设用地开发商品房，可以增加土地供应，可以打破开发商的自然垄断，对解决城市老百姓住房问题，也有好处。

　　中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平接受证券时报记者采访时也认为，土地管理新机制应该是，激活农村集体建设用地存量资本，把收益给农村而不是城市，通过土地管理制度改革更有利于消除城乡差别。

　　在朱中一看来，土地制度改革一定要与城镇化进程相适应，征地过程中要维护农民权益。城镇化过程中要解决转移人口变市民的问题，就要允许宅基地和房产流转，提高他们在城市中购买和租赁房屋的能力。他认为，土地管理新机制应该包括增量土地的征地制度改革、宅基地的流转、城乡建设用地的增减挂钩、城市存量土地的盘活等，这些是跟城镇化中的建设有关的。

　　“宅基地在大中城市结合部已经进入市场，北京近千万外来务工人员的居住问题，主要靠农民出租房解决。”黄小虎说。对于宅基地制度改革，他建议，宅基地买卖不要限制买卖者的身份，合法宅基地应先办理登记，发生交易要办变更登记，同时对购买人开征财产税。农民自用部分可以免征，超出规定面积的则不能免。合规登记和纳税的，受法律保护，将来即使拆迁也可以得到补偿。“这样对存量土地征税，不仅对宅基地，包括经营性用地也要交财产税，可在一定程度上解决钱从哪里来的问题。”黄小虎说。

　　黄小虎同时指出，集体建设用地进入市场，对政府经营土地制度构成冲击，依靠增量土地的土地财政和土地金融没有了，城市建设怎么发展？建设资金怎么解决？这些问题接踵而至。其实，一些地方的改革探索已经回答了这个问题。广东的“三旧”改造，事实上允许农村集体建设用地进入市场，调动了农民和其他投资主体的积极性，人和地的问题解决了，钱的问题也解决了。政府职能也根本转变，主要是规划、协调、监管、服务。

　　他还指出，集体建设用地入市以后，在土地增值收益的诱惑下，一部分农民会有冲动把农地变为非农地，给耕地保护带来新情况。“但现在政府抓住不放，耕地保护住了吗？外延扩张，是政府经营土地制度的必然逻辑。政府退出经营，专心做裁判员，农民的违规行为还愁管不住？”他说。

　　顶层设计与地方试点相结合

　　业内专家认为，征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及土地收益分配格局的调整。只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。因此，未来的土地政策应加强改革的顶层设计，同时，应从基层吸取好的成功做法上升为政策法律。

　　“改革既要做好顶层设计，又要允许摸着石头过河。顶层设计包括土地管理法怎么修改，农村集体建设用地条例怎么制定，但是考虑地方差异性，不可能那么具体，所以允许地方探索经验，等成熟后再制定为法。”朱中一建议，征地制度改革要从立法层面解决，先修改法并制定有关条例；宅基地的流转、城乡建设用地增减挂钩可以探索试点，地方有一批试点城市；城市存量土地盘活各地已在探索。不过他认为，法的修改有相当难度。

　　叶剑平对此表示赞同，他也认为应该先试点，再定制度，改革能否实现，要从法律上做出调整。农村集体建设土地如果全面市场化要先修改宪法，还要修改土地管理法，明确征收权利的界定、使用权等。“目前整体制度框架不具备，今年全面推开不现实。”他说。

　　近年来，国土部部署了一批试点，进行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制；广东“三旧改造”等低效用地“二次”开发及节约集约用地试点。这些试点成效显著，根本经验是承认农民的土地财产。